限批之痛

资料图：国家环保总局

　　来源：决策

　　限批之痛

　　■ 策划/本刊编辑部 执行/王运宝 徐浩程

　　环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，但绝没有像今年这样，因为一项政策而暴露得如此充分。当地方政府还在为环保与发展孰先孰后摇摆不定时，限批作为推动力“帮助”地方政府做出了选择。

　　限批不仅以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和了环境治理与经济发展之间的冲突，也给固守传统经济发展模式的地区一个警钟，更让地方政府直接承受到一个严厉的惩罚。

被戴上“紧箍咒”的地方政府，不得不在煎熬中度过3个月甚至更长的时间。

　　我们选取若干地区，以观察者的视角切入，走进这场风暴的中心去触摸地方政府的最痛处，不仅仅只是将这种痛感传递出去，更以期给那些处风暴之远的地方政府小小的触动，还试图借此透视中国转型过程中的诸多问题。毕竟，中国环保已经结束启蒙阶段，进入到利益博弈时代，而限批也不只是一项环境政策，更涉及到一个地方发展的诸多层面。

　　虽然遭遇限批的地区已陆续获得解禁，但我们确信，2007年会因为限批而成为中国环境新政策的一个里程碑。我们所呈现的，仅仅是中国环保大进程中的一个横断面，这既是一种剖析，更是一次记录。

　　限批风暴重压下的周口

　　■本刊记者 徐浩程

　　当环保部门日益强硬，掉转矛头，用一种地方政府不习惯的重力撞击过去时，其当何去何从？追问这一问题，是探询与考量事件背后政府的应对逻辑，这是一条从下到上的反应链条，在这一链条上，既有基层无法推卸的“惯性”，也有周口痛定思痛的突围。

　　地方政府其实很少让环保离开其关注的视野，尽管有时那是一场秀。但如果环保部门日益强硬，掉转矛头，用一种地方不习惯的重力撞击过去时，又当何去何从？

　　2007年7月3日，河南省周口市在这样的疑问中浮出水面。

　　这一天，国家环保总局宣布对包括周口在内的6市2县5个工业园区实行“流域限批”，暂停这些地区除污染防治与循环经济类以外所有建设项目的环评审批，期限3个月。随后，河南省环保局又对周口下辖的郸城县实施“区域限批”。

　　自此，周口跌入了一个环境政策的风暴眼中。

　　尽管在80天后，周口成功地突出重围，但更令人关注的是，在“限批风暴”重压之下，传统经济模式乃至管理体制究竟如何应对？政府在事件的各环节想了什么又做了什么？

　　追问这一问题，是探询与考量事件背后政府的应对逻辑，这是一条从下到上的反应链，在这一链条上，既有基层无法推卸的“惯性”，也有周口痛定思痛的突围。而事件背后广泛的背景，则是各种积弊的交错，而非简单的一两人之过，中国“压缩饼干式”的工业化进程让很多现象或矛盾交错在一起，以更复杂的局面出现。

　　风 起

　　周口限批的“蝶翅”是在千里外的太湖上扇动的。

　　2007年5月2日，太湖蓝藻暴发，大面积水域水质恶化。这显然引起了国家环保总局对我国水资源污染的担忧，24日，环保总局副局长张力军亲自率队到无锡调研，同时沿淮而上的检查组业已行动。

　　“5月29日至30日，检查组对周口23家企业和沙颍河、涡河、惠济河等河流水质状况进行了检查，发现有15家企业存在环境违法问题。”周口市环保局一位官员后来回忆道。

　　这在平素也许“不是个大问题”，但随着太湖蓝藻事件升级为无锡水危机，对周口而言，情况不再乐观。

　　就在检查组在周口检查的同一天，太湖蓝藻再度大规模爆发，影响到无锡200余万人的生活饮用水，无锡水危机开始受到全国关注。而此前国家环保总局公布的《2006环境状况质量公告》中显示，我国近三分之一的水体连用于农业灌溉都不合格。

　　6月，国家监察部、环保总局对河南、广西、安徽等省区的3个开发区、1个工业园区的环境违法案件进行挂牌督办。等到月底，环保总局高层人士在接受采访时就已明确表示“现在水污染这么严重，温家宝总理也对太湖做出了相关批示，第四次环保风暴随时可能启动。”

　　除了无锡水危机，将环保风暴引向周口的还有宏观调控。“限批与控制污染、节能减排一样，正在成为中央控制经济过热的一个手段。”环保总局科学技术委员会委员张坤民说。

　　在年初“区域限批”后，宏观经济过热的惊喊之声仍一浪高过一浪。虽然争论尚存，但数据显示上半年GDP增长11.5%，固定资产投资增长26.7%，所有指标都超过了政府宣布的无约束性低限目标，有的指标甚至突破了很多人认为不可逾越的高限警戒线。显然，环保风暴正在一步步逼近周口。

　　不过，周口此时“并非一无所知”。周口市环保局一位官员告诉《决策》，在7月3日之前，乃至更早，周口就已经知道其可能被限批。

　　此时政府如能迅速正确的反映，或许还有争取主动权的可能，但多次与环保部门博弈形成的惯性思维，最终让周口错失良机。

　　在前期公关失败后，周口市政府制定了一套环境整改方案上报环保总局。除此，在周口本地媒体上找不到其他任何相关消息，政府显然只是简单的等待批复。而此时无锡已关闭了近千家化工企业，江苏省委书记李源潮更是公开宣称，“宁可放弃苏锡常一年的GDP，也要把环境整治好。”

　　结果可想而知，“6月29日，整改方案正式被环保总局否决了。”在周口市环保局的官员看来，环保总局需要的不仅仅是一个方案。尽管在7月2日，周口淮阳县按照《淮阳县整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动方案》的要求，开展了一场代号“环保风暴”的专项清查行动，一举摧毁了3家小造纸厂，但已无法扭转大局。

　　就这样，周口掉入了一场始料未及的惊涛骇浪。

　　冲 击

　　限批给周口带来的是直指痛处的连锁反应，莲花味精、财鑫集团等周口经济发展的主力首当其冲。

　　周口市郸城县财鑫集团是河南百强工业企业之一，2006年上缴利税1.2亿元，比此年郸城县全年财政一般预算收入还多。但在这场环保风暴中，却不得不面对多家下属公司被挂牌督办的命运。而有“中国最大味精生产企业”之称的莲花味精集团，更是被卷入了媒体关于其“关门停产”的质疑漩涡，股价剧烈动荡。

　　用莲花味精所在地、项城市市长邹洪的话说，“这次限批，已给我市经济社会发展带来不利影响，如果一些企业整改不好被关闭，将对我市的一些企业包括骨干企业带来灭顶之灾。”

　　其实，这只不过是连锁反应最表面地一环，限批真正的杀伤力并非体现在对违规企业的制裁上，这一严厉的惩罚是要当地政府直接承受。

　　周口遭遇流域限批后，“所有的镜头都对准了周口，给周口对外形象造成重创。”周口市副市长刘保仓说。本来，工业基础薄弱的周口市正酝酿着大发展，而“限批”令酝酿已久的新项目审批工作全部停止。

　　据介绍，2007年4月，在河南省委、省政府与全国河南商会会长联席会议的推动下，一项旨在振兴豫南的“4+2”（“4”即豫南的周口、驻马店、南阳、信阳4市，“2”即上海市河南商会与广东省河南商会）合作计划正式启动，其首站即在周口。

　　而在5月，河南省委、省政府又出台了《关于加快黄淮四市发展若干政策的意见》，内有28条“含金量”极高的扶持政策与措施。为此，周口特意召开了“贯彻落实加快黄淮四市发展若干政策汇报会”，提到了要努力实现“五个新突破”，即在项目建设上实现新突破，在加快工业化进程上实现新突破等。但随着“流域限批”的下达，这一切都成了空想。

　　周口市环保局局长司元亨说，限批之前，周口各县区数十个招商引资项目已进入了市环保局环评阶段，有些大项目则按要求报到了省环保局，“但是现在全停下了”，一些项目也许等不到解禁就会流走，而项目是一个地方经济发展的命根子，不批准项目，还谈什么发展。不仅如此，“这次被限批了，会不会再有下次？潜在客商肯定会考虑，如果预期不好，便会放弃周口”，那将对周口造成长期、长远的影响。

　　不过，更让周口市委、市政府担心的是，如果长期不能解禁，不仅将与大好的发展机遇失之交臂，在区域竞争中慢豫南其他三市一步，而且更有可能瓦解周口各界来之不易的发展氛围与士气。

　　在北京大学教授雷明看来，限批的逻辑其实很简单，“如果你舍不得某几个企业的税收，那么就让你更多的项目无法上马，地方政府自己去算哪个损失更大。”

　　对于周口来说，账目虽然清楚，但要如何抉择却非易事。

　　周口是一个农业资源大市，粮棉油总产量与商品量均居河南第一。按照中部作为全国商品粮和优质农副产品生产加工基地的定位，周口“工业项目主要是围绕农副产品展开，大部分均为农副产品深加工项目，比如食品、医药、皮革等等，这都是一些涉水量较大的产业。”周口市环保局一位负责人向《决策》分析道。所以周口没有高度污染的空气质量，却有几乎是劣五类的水污染。

　　也就是说，周口的投资结构与产业结构如果不发生根本改变，环境状态也就难以实现真正改观。但除了农产品资源，周口几乎没有任何值得称道的自然资源，特别是矿产资源，即便政府竭尽全力地引导，投资仍然会大量涌向这些涉水量较大的行业。一个典型的例子就是，在“4+2”合作计划中，周口招商引资的项目，大部分仍是农副产品深加工项目。

　　这意味着，周口乃至中部许多与其相似的地方，随时还有可能被环保总局限批。

　　当地一位官员的话非常能体现政府部门的矛盾心态，“如果经济发展不起来，其他各个方面的工作，特别是社会事业的发展都将受到很大制约和限制。”

　　不过，有一点非常明确，不仅是环保总局态度强硬，河南省在限批上表现出的态度也非常坚决。河南省副省长张大卫公开表示，“对于国家环保总局公布的河南省周口市和濮阳经济开发区列入流域限批名单，省政府态度鲜明：拥护、整改。”

　　接到限批令当日，司元亨坐在办公室里一夜未眠，“危机四伏、四面楚歌、背水一战”，司元亨如此形容当时的心情。有此心情的周口官员绝对不在少数。

　　突 围

　　在“环保风暴”的重压下，周口开始意识到“惯性”已无济于事，必须赶紧做出反应。

　　7月3日下午，周口市市长徐光紧急召开政府常务会议，专题听取环保工作汇报，研究对策。7月5日下午，周口市委书记毛超峰主持召开市委常委扩大会议，通过整治方案。

　　7月6日，在“进一步加强环境保护集中整治违法排污企业工作会议”上，毛超峰明确表示：“我们已经没有任何退路，一天不解限，难得的发展机遇、良好的发展势头都将是一句空话。”

　　自此，周口迅速进入到另一条反应链，即便在此后不久突袭周口的罕见大暴雨面前，这条反应链也没有停下来。

　　“限批对周口的震动很大，主要领导均亲自领队部署整改，急欲早日通过环保部门的验收、早日解除限批。”周口市环保局办公室曹主任说。

　　在7月6日的会议上，周口市成立了9个工作组和6个检查组，以15个被查的污染企业为突破口，对全市企业进行拉网式检查，并列出5个专项行为。15家企业每家进驻了2名驻厂监管员，监管员、地方政府、企业法人三方签订责任书，企业环保不达标，追究三方责任。其中，财鑫集团、宋河酒业分别拿出1300万元、1200万元用于治污，莲花味精也开始实施厂区搬迁计划。

　　同时，周口还在2003年以来的76份文件中清理出11份违规“土政策”，各区县修订文件45个，废止5个，并对372家“挂牌保护”企业实施了摘牌。

　　司元亨说，限批后的两个月，毛超峰书记对环保工作批示了9次，徐光市长批示了10次，分管环保的副市长刘保仓批示了18次。“限批后，市里领导几乎没有周末，亲自督促企业逐家整改。”

　　白天在周口市环保局很难找到人，“白天都出去检查，晚上开碰头会。”这是周口市环保局工作人员两个多月的生活状况。“写个什么什么材料。”环保局办公室的常兰军，夜里常接到领导这样的电话。

　　终于在9月11日，周口接到了环保总局解禁的文件，成功走出环境政策围城。即便多日之后，周口市环保局仍十分郑重的从抽屉里轻轻取出该文件，向《决策》展示。

　　但事情并未因此而结束，在解禁之后，替周口“叫屈”的声音开始出现。一种观点认为，周口水资源污染的确存在，但很难说达到了限批的程度。

　　与同时被限批的山西吕梁等地相比，“周口几乎没有冶炼、水泥等国家明令禁止的高耗能项目，这些项目周口再怎么招商也引不进来，因为周口没有资源。”周口市环保局一位官员多少有点无奈。

　　但周口承接了其上游至少5个市的工业废水和生活污水。翻开地图可以发现，作为淮河最大的支流，周口的沙颍河由3条河汇合而成，一条是发源于鲁山县石人山的沙河，一条是发源于嵩山的颍河，一条是发源于荥阳的贾鲁河。3条河流经平顶山、郑州、许昌、开封、漯河后，于周口汇合而成沙颍河，之后进入安徽。

　　张坤民告诉《决策》：“淮河从源头到平顶山这一段水质都非常好，肯定是二类水质以上。平顶山是矿区，从那里下来的淮河水质就每况愈下，到了周口就完全被污染了。”

　　很显然，周口限批与此有很大关系。

　　周口市环保局的官员告诉《决策》，周口市委市政府也深知周口对实现淮河流域防治目标负有重要责任。但让经济如此落后的地区去承担如此艰巨的环保任务，结果能乐观吗？没有相关补偿机制，不能不让人质疑周口流域治理工作究竟能走多远。

　　而更大的质疑是，我国环境政策的制定是以全国大环境、发达地区为依据的，但就不发达地区是否适用则鲜有人问津，而执行后带来的一系列善后问题，还是要当地政府去承担。■

　　限批下的中部困局

　　■本刊记者 王运宝

　　欠发达地区的“吃饭”与“环保”并不矛盾，如果环保搞不好，这“饭”也肯定“吃”不好。

　　一个百强县背后的区域尴尬

　　“不仅仅是环保问责，简直是狂风暴雨。”7月3日，河津市环保局局长阎吉河，情绪激动地对媒体说道。“就在我们全力以赴、不断加大环保治理力度时，河津再次被环保总局通报，并定为流域限批对象，我们对此确实始料未及。”阎吉河颇为无奈。对河津来说，这是继今年3月22日，山西省环保局宣布对其实行区域限批制裁后，受到的又一重大制裁举措。此次环保风暴之猛，在河津历史上从未有过。

　　河津地处黄河与汾河交汇处，这里诞生了“鲤鱼跳龙门”的美丽传说。借助于矿产资源的开发，如今的河津真正成了跳过龙门的“鲤鱼”，跃居山西省县域经济第一强，更是连续数年进入全国百强县：2003年第95位，2004年第83位，2005年更进一步，列第72位。2006年，河津市财政收入增速31.6%，达到27.3亿元，是名副其实的“三晋首富”。

　　“河津速度”一度让很多地区羡慕不已。不仅在山西省内，就是在整个中部六省，像河津这样能够连续闯进全国百强的县域，只有河南的巩义。

　　在成为山西县域经济状元的同时，河津的污染也是名列前茅，其支柱产业是煤、焦、铝、铁，利税大户同时都是污染大户，占河津GDP三分之一份额的山西铝厂，正是当地最大的污染源。

　　阎吉河局长出示了一份“河津市环境整治工作进度统计表”，截至6月24日，河津共取缔小煤场324座，小耐火窑280座，小石灰窑156座，小石场96座，小木炭窑149座，淘汰落后设施73个，炸毁废弃烟囱336个，全部都是高污染的资源加工型产业。由于河津空气质量每况愈下，当地甚至流传这样的顺口溜“宁在夏县呆一年，不在河津呆一天”，而夏县是一个国家级贫困县。

　　在山西，体会到污染围城与限批阵痛的，河津不是第一家，也不是惟一一家。“河津现象”的背后，体现的不仅是山西的尴尬，而是整个中西部资源主导型经济的尴尬。

　　“这是一种资源型欠发达地区经济增长的内在冲动与环境保护之间的忧虑。”与河津一样遭受限批的吕梁市市长董洪运认为，其主要表现为三种力量。首先，冲动产生的内因是发展的不充分，长期以来形成的巨大反差，不断刺激欠发达地区加快发展的冲动。以吕梁为例，从1971年建区到2006年的35年间，全社会固定资产投资只有843亿元，仅为深圳市2006年投资总额的66%，不足苏州市的40%。

　　但是，怎样才能加快发展呢？丰富的资源优势成为冲动依赖的资本。吕梁地区煤炭储量超过1500亿吨，铝土矿储量达10亿吨。正是凭借丰富的资源，坐拥“金山”，才有了一搏冲天的底气和跨越崛起的本钱。与此同时，产业梯度转移成为冲动膨胀的助推力。

　　三种力量叠加在一起，董洪运认为：“发展的冲动演变成了不计后果的非理性热情”。如此一来，“收获”的不仅仅是经济总量与财政收入，更有对环境的巨大破坏。国家环保总局连续3年的环保风暴，剑锋所指的重点区域恰恰是中西部欠发达地区。

　　那么，怎样才能走出尴尬实现经济和环保的双赢呢？这对当下中国所有的地方政府来说，都是考验领导能力与领导科学的一道重大“考题”。就连中国经济最发达地区之一的无锡市，都陷入了太湖水危机的困境之中，更何况像河津、吕梁这样，正在依靠资源开发实现经济发展的中西部地区。

　　中部陷入“资源魔咒”

　　从区域限批到流域限批，山西两次榜上有名。其实，早在2006年6月，全国人大常委会副委员长盛华仁率领全国人大执法检查组，对山西的污染状况进行检查。在与省领导会谈后，“中国污染最严重的省份”这一说法开始公开化。在国家环境监测总站公布的全国30个污染最严重的城市里，山西一度独占13个，而且包揽前5名。

　　另据山西方面统计，因产煤而导致的生态环境损失达3700亿元。如果把山西20多年挖煤造成的地面沉陷、污染损失等计算在内，山西前20多年的GDP几乎没有什么增加。从1978年到1998年的20年中，山西的综合经济实力由全国第16位一路下滑到第26位，平均两年落后一位。

　　河津、襄汾、吕梁等这些山西省内遭遇限批的地区，无一不是矿产资源主导型经济，这是中部地区经济发展的类型之一。另一种类型就是与河南周口相类似，粮食深加工作为支柱产业的地区，如莲花味精，对水体的污染丝毫不亚于开矿。

　　但是，除了资源开发，怎样才能加快经济发展呢？河津市发展计划局一位官员的话极具代表性，“本地的优势就是资源，让投资者把钱投向其他产业并不现实，投资者追求的是利益。”2006年，临汾市招商引进的资金，近60%的签约项目都是煤焦铁项目。地区生产总值在山西排名第二的临汾市，曾是上世纪80年代闻名全国的“花果城”，现在已是连续被列入中国污染最严重城市的“三甲”。

　　与山西一样，中部的河南与安徽两省，也遭到限批大棒的当头一击。在2007年1月和7月的两批限批名单中，中部地区最多，特别是第二批6市2县5个工业区中，中部有7个，在数量上超过了一半。刚刚经历了“崛起政策元年”的中部，发展加速度与环保限批“不期而遇”。继2004年开始的开发区整理整顿和土地严管风暴之后，2007年的环保风暴，将中部经济发展模式的“背面”，完整无缺地暴露出来。从区域限批到流域限批，地方官焦头烂额，四处扑火。

　　但环境专家普遍认为，这一招的威力巨大，卡住了地方政府的脖子。国家环保总局监察局副局长熊跃辉认为，“这一次，地方如果应付了事，就无法解除限制，这触到了地方政府的最痛处。”限批可以说点到了地方的“死穴”。

　　而且，被限批的区域，正好都是所在省份规划发展的重点区域。在河南，周口是“突破黄淮”战略的主战场，政策倾斜刚刚为经济发展疲软的周口注入了一针兴奋剂；在安徽，皖江城市带的中心城市芜湖、省会经济圈与皖江城市带的双料成员巢湖市、两淮一蚌的龙头蚌埠市，全部遭遇限批；在山西，县域经济的状元与榜眼都被“斩落马下”，而吕梁占到了山西“两区”开发的半边天。

　　对此，董洪运曾在吕梁被限批之后这个“特定的时间、特定的地点、特定的环境”中，接受媒体采访表示，贫困地区过去投资长期非常少，吕梁从1971年到1999年，28年的社会固定资产投资加在一起只有194亿元，没有积累起发展的物质基础，因此，要区别对待，不能一刀切，不应该和东南沿海一样对待。这些地区离开了资源优势，就没有别的比较优势，但资本是逐利的，哪里安全、哪里回报高就往哪里流动，怎么会到穷山恶水的地方来投资？资本家也不愿意来。“离开资源的依托谈发展是一句空话。”董洪运说道。

　　实际上，不仅仅是山西，中部的一些地区似乎陷入了一种“资源魔咒”：资源开发———环境污染———发展粗放———贫困加剧。由此，董洪运认为：“尽快从这个恶性循环中突围，已经成为对资源型欠发达地区各级政府发展理念和执政能力的一个重大考验。”

　　利益博弈时代

　　“中国的环境保护已经度过了观念启蒙阶段，进入了利益博弈时代。”国家环保总局副局长潘岳认为，在中国的当前阶段，“官”的作为在政治经济社会生活中是起示范性意义的，能不能改变“官”的行为，决定着一个理念、一个政策能不能成功。把“官”的问题解决了，就什么问题都解决了。

　　的确，围绕着环境治理和地方经济之间的冲突，中央政府、地方政府、企业与公众四者之间的利益博弈，在一次次出击的限批政策下愈加引人注目。

　　实际上，限批的真正杀伤力并不是体现在对违规企业的制裁上，这一严厉的惩罚是让当地政府直接承受。如果政府舍不得某几个企业的税收，那么就让更多的项目无法上马，届时，地方政府自己会计算哪个损失更大。因此，国家环保总局环评司司长祝兴祥认为，“从目前的情况看，限批还是最有效的方式，有效就在于触动了地方领导，让政府的作用发挥出来。”环保部门以前面对的是违规企业，要一个一个去监督，难度很大。限批后，环保部门面对的是地方政府，由地方政府监督企业整改，事半功倍。

　　正如潘岳所说：“以前是让你关停并转，我走了你又故态复发，我拿你没办法；现在是你不关，其他的项目就不给你批，你为了保一个亿可能要损失十个亿，你自己衡量得失。”对地方政府来说，虽然账目清楚，但要做这样的抉择并非易事。“如果经济发展不起来，其他各个方面的工作，特别是学校、卫生、道路，整个社会事业的发展受到很大制约和限制。”吕梁当地一位官员的话，体现出了政府部门的矛盾心态。

　　也正是在这种矛盾心态的驱使下，地方上的招商引资急功近利，不同程度地存在“媚商”现象。一些外来企业也摸准了地方招商的“脉”，对应当承担的各种责任和义务推诿塞责。在被限批的山东莘县，环保局工作人员到一家屠宰企业征收排污费时，这家企业的负责人横眉怒目：“我们是招商引资来的企业，交什么排污费！”

　　于是，企业和法律政策之间形成一种博弈，企业处处在寻找制度的“漏洞”。环保总局有关负责人指出：“企业既不怕查，也查不怕。不怕查，是因为他们大多是当地政府招商引资来的，格外受政府礼遇，执法检查往往绕道而行，或是睁一只眼闭一只眼。”限批之前，在环保总局检查的126个园区中，有110个工业园区存在违规，占抽查工业园区的87%。限批之后各地对“土政策”的清理，就成为变相违反环境法规的最好佐证。

　　从本质上说，“这是传统发展观与科学发展观的博弈。”董洪运认为，走新型工业化道路可以寻找到发展经济和环境治理的一个结合点。在产业结构选择上，既要结合当地以资源为依托、为导向的资源型经济，同时要让它新型化，通过新型化来解决环保问题。就像潘岳所说的，欠发达地区的“吃饭”与“环保”并不矛盾，如果环保搞不好，这“饭”也肯定“吃”不好。而对中部来说，吃好饭与力破环保困局可谓两位一体。■

　　毛超峰的周口新使命

　　■本刊记者 徐浩程

　　毛超峰履新，彰显河南省高层对“焦作现象”的高度认可，同时也让人顿生联想：毛超峰将带领周口实现怎样的提升？在流域限批的特定环境下，这个问题显得尤为重要。

　　2006年12月27日，“焦作现象”的操盘手毛超峰由焦作市委副书记、市长调任周口市委书记。

　　在河南经济版图上，焦作是资源衰竭型城市的代表，1999年其多项经济指标同时超两位数的负增长，并面临着污染爆发的危机。而周口不仅是经济垫底的农业大市，更因其独特的地理位置对治淮目标的实现负有重要责任。显然，焦作、周口虽分属不同的经济形态，却有一个共同任务：如何在环境治理的压力下发展经济。

　　2006年，焦作成功转型，创造了地方经济与环境治理共同发展的“焦作现象”，而2007年，周口却接到了国家环保总局的一纸限批令。

　　作为一位地方领导，毛超峰履新，彰显河南省高层对“焦作现象”的高度认可，同时也让人顿生联想：毛超峰将带领周口何去何从？在“流域限批”下，这个问题显得尤为重要。

　　从焦作到周口

　　2006年12月25日，当得知毛超峰将赴周口上任时，一位焦作的网友在惋惜之余写道，“但愿毛书记不辜负周口人民的期望！”而在周口本地的论坛上，毛超峰的到来被列为周口发展的里程碑事件之一。

　　毛超峰显然被各方给予厚望，之所以如此皆因“焦作现象”。

　　历史上的焦作以“煤城”著称，许多行业都与煤炭有关，资源型工业企业增加值在全市工业增加值中的比重曾一度占到80%以上。但随着资源枯竭，煤炭留给焦作的只有恶劣的生态环境：灰暗的天空，黑色的煤山，撒满煤灰的道路和建筑。毛超峰在2000年调任焦作市长之后，更因此公开向全市人民道歉。

　　而与环境污染交错在一起的，是焦作因资源枯竭而经济衰退的厄运。1999年，焦作三大经济指标更是同时“箭头朝下”：GDP同比下降13%，财政收入同比下降24%，工业增加值同比下降12.2%。此刻，焦作必须做出抉择。

　　对此，毛超峰给出的思路是“一是把发展的目光从地下转向地上，二是城市发展从黑色到绿色”。但“长期形成的产业体系要进行转变，谈何容易”，“因此政府机构必须要对焦作市未来的发展思路有一个全局的、正确的思考。”

　　毛超峰的全局思考就是投资30多亿元，实施的“三个战略性转移”，对全市18家重点骨干企业实施科技“嫁接”。同时，引导焦作把目光由地下矿产资源转向地上山水资源，先后投资6亿多元，实施“旅游一号工程”，成功将云台山打造成世界地质公园，并开发形成了五大景区与十大景点。

　　在这一系列的动作下，焦作只用了短短四五年时间，就实现了从“黑色印象”到“绿色主题”的成功转型。

　　而此时的周口似乎仍未找到自己的出路。2006年，周口经济总量虽然在河南省排名第六，但人均在河南垫底，1000多万人中90%是农业人口。全市最大的工业企业河南莲花味精股份有限公司，更是成为污染“钉子户”。这时，从鲜明的反差走向殷切的希望就水到渠成了。

　　不过，对毛超峰寄予厚望的不仅是周口。从2007年河南省区域发展战略的变化中隐约可以看出，河南省委任命毛超峰为周口市委书记，显然是希望毛超峰将焦作转型的成功经验移植到周口，为河南黄淮四市（商丘、信阳、周口、驻马店）的发展树立一个榜样。

　　在河南，黄淮四市人口、耕地均占河南全省三分之一以上，经济却无一例外的弱小，已经成了河南经济发展中的软肋。而其更大的困境是四市均处在黄河与淮河流域内，两大流域脆弱的生态环境让四市环保治理与经济发展之间的矛盾尤为突出。毛超峰在焦作的成功让河南看到了黄淮四市突围的希望。

　　改变话语权

　　不过，就像中国社科院旅游中心副主任戴学峰所提醒的那样，“‘学我者生，似我者死’，‘焦作模式’虽然成功，但也不可全盘照搬。”

　　2006年末，在周口市第二次党代会上，毛超峰提出了“加快传统农业大市向现代农业强市转变、加快工业弱市向工业强市转变、加快文化资源大市向文化产业强市转变”的周口整体发展战略，但结果似乎并不理想。3个月后，因为招商引资与环境保护不力，一场“领导干部集体闭门思过会”在周口召开。

　　在闭门思过会上，毛超峰开始重新审视“焦作现象”的成功之处。在外界看来，“焦作现象”得益于其旅游业的发展，但旅游业只是“焦作现象”的塑造者，工业才是“焦作现象”最强力的支撑，而且，工业的战略转移先于旅游业的发展。“之所以如此，在于焦作许多行业都与煤炭有着密切的联系，资源的枯竭对以煤为主的企业是致命的，企业也迫切地考虑转型的问题。可以毫不夸张地说，当时的资源型企业已经到了生死关头。”河南理工大学经济管理系主任曾旗博士说。

　　也就是说，在焦作转型过程中，政府的愿景与企业的需求因为资源的枯竭而找到了共振点。而在周口，围绕农副产品深加工形成的产业体系，丝毫没有焦作煤炭企业当初那种生死存亡的危机，企业逐利的本性必然导致其与政府在环境保护上形成博弈的格局，而非协作的意愿。同时，由于资源贫乏与经济自发状态在周口形成的较为单一的产业结构与财政来源，也让政府在博弈中的优势顿减。

　　在毛超峰看来，“谁创造的财富多，谁就拥有足够的话语权”，在“三大转变”中向文化旅游倾斜，改变周口的产业与财政结构，增强文化旅游产业的话语权，虽不是治本之策，却不失为不坏的方法。

　　有了正确的决策，剩下的便是实施。

　　在“由文化资源大市向文化产业大市转变”的旗帜下，周口先后投入了数千万元资金修建各地景点，其中仅老子故里旅游区与太昊陵景区两地就先后投资8000多万元，这对地方财政收入只有10多亿元的周口来说，决非一个小数字。

　　此外，在3月末，周口专程邀请著名旅游专家杨力民教授对周口淮阳、鹿邑文化旅游产业进行实地考察，并为周口党政官员举办了一场题为《关于周口旅游的思考》的报告会。同时为提升旅游接待形象，从5月起，周口还在其党校举办了县处级干部外事礼仪、外事纪律培训班，计划在2－3年内把周口县处级干部轮训一遍，提高他们的外事礼仪水平。

　　而这其中最典型的事件，莫过于淮阳县政府以10万元高价购买郑州大学学生暑期实践报告———《淮阳旅游郑州市场整合营销方案》。其实，经过媒体报道的放大效应，“10万元购买实习报告”变成了淮阳的一次区域营销。

　　由此可见，在工业与旅游这两张牌中，毛超峰优先选择了文化旅游作为突破口。

　　限批加速度

　　这一系列措施缓慢而有力的改变着周口，但限批却打破了毛超峰的节奏。

　　7月3日，由于多家企业存在环境违法以及相关水域水质恶化，周口被国家环保总局实施“流域限批”。

　　限批直指周口经济发展与环保治理的痛处。“周口的工业项目主要是围绕农副产品展开，大部分均为农副产品深加工项目，比如食品、医药、皮革等等，这都是一些涉水量较大的产业。”周口市环保局一位官员告诉《决策》。这样的产业结构导致的结果必然是难以控制的水污染。

　　也就是说，周口的产业结构如果不发生根本改变，环境状态也就难以实现真正改观。虽然如同焦作一样，“长期形成的产业体系要进行转变，谈何容易”，但限批让毛超峰不得不提前面对这一难题。

　　8月26日，就在周口跌入限批漩涡两个多月后，周口市召开了“全市加快工业经济发展工作会议”，出台了《关于加快全市工业经济发展的意见》等四个文件，“含金量很高，就是要大家认识工业不仅是主攻方向，还要确确实实拿出办法来。”周口市一个官员告诉《决策》。

　　这次会议在毛超峰的周口新使命中显然占有重要位置。周口市委一位官员介绍说：“为了这次会议，市委、市政府下了大功夫，广泛调研，毛书记不仅把各个县市区全跑了一遍，在各部门组织讨论，还多次走出去，到省外去学习借鉴。”就出台的四份文件，“毛书记光组织常委会就讨论了三次，在会议前不久，毛书记还在组织党政联席会、常委扩大会进行研究。”

　　在这四份文件中，最值得关注的是《周口市重点工业企业和高成长性工业企业扶持服务办法》。“高成长性工业企业”第一次正式出现在周口市的官方文件中，而在该文件附件里所列举的高成长性工业企业，包括河南科信电缆有限公司、鹿邑国能发电有限公司、鹿邑亚华玻璃有限公司、河南天誉动力机械有限公司等企业。与周口“重点工业企业”不同，这些企业均不属于农副产品深加工企业。

　　更具意味的还有，在此次会议上，上台发言的唯一一家企业不再是周口原来倚之为臂膀的传统企业代表—莲花味精，而是新兴的集有色金属、医药为一体的郸城财鑫集团。

　　显然，毛超峰正在试图建立新型产业体系，从根本上破解周口环境治理与经济发展的冲突。■

　　吕梁突围

　　■本刊记者 王运宝

　　经历了区域限批的磨练，吕梁不仅从污染围城与环保政策围城中突围，更是在各种利益博弈中寻找经济转轨之路，从而能够从粗放的资源主导型经济增长方式中突围。

　　吕梁市的2007年是在一场环保“地震”中开始的。

　　1月10日，国家环保总局30年来首次使用“区域限批”这一严厉的行政性措施，吕梁成为全国首批被限批的4个区域之一，并且被定为全国环境违法违规最严重的两个市之一。随着国家环保总局的一声令下，吕梁跌入了限批的“寒潮”之中。

　　地方经济增长与环境保护的利益博弈，从上世纪90年代吕梁经济刚刚起飞就开始了，却从来没有像2007年这样牵动利益各方。在89天的环保攻坚战第一战役中，吕梁关停了192个污染企业，炸掉了208根烟囱。据保守估计，由此将减少20亿元财政收入，经济损失数百亿元。

　　4月9日，国家环保总局对吕梁解禁，从“环保政策围城”中突围出来的吕梁，正在多个方面悄然发生转变。经过此次限批磨练，吕梁不仅从污染围城与环保政策围城中突围，更是在各种利益博弈中寻找经济转轨之路，从而能够从粗放的资源主导型经济增长方式中突围。

　　刮骨疗毒式的“围剿”战役

　　“区域限批简直就像当头一棒，把我们打痛了。”吕梁市市长董洪运回忆说，当时吕梁有21个项目需要国家环保总局环评审批，然后需国家发改委立项；有50多个项目需要省环保局环评审批，省发改委立项。而此次限批采用“连坐”的方式，只要一家企业污染严重不达标，除环境治理和循环经济之外的所有项目一律暂停审批。

　　面对突如其来的变故，董洪运认为：“限批造成了区域吸纳资本能力的负面影响，包括区域形象。‘名声’出去之后，投资商一听说吕梁，便与区域限批相联系。”中铝集团在吕梁有个200万吨规划的大项目，集团老总打电话向董洪运询问：“我们的项目还行吗？”香港建涛化工集团董事会主席打来电话：“我们的项目还能谈吗？”对此，吕梁市副市长李秀峰表示，至少100多个新项目都会受到影响，这些项目如果按期上马，其产值能达到数百亿元。

　　在经济发展与环境保护的博弈中，吕梁将如何选择？

　　“我们连夜召开了市委常委会议，又召开了四大班子联席会议，立即统一认识，做出反应。”董洪运介绍说，吕梁迅速打响了环保攻坚战，即为解禁而努力的第一阶段战役。到4月7日，列入首批关停取缔名单的191户严重违法排污企业全部关停取缔，共炸毁烟囱208根，95%以上的生产设备被拆除。

　　但是，吕梁因此损失了23亿元的经济收入和6.5亿元的税收，约占2006年吕梁一般地方财政收入的1/4，，同时失掉了3万个就业岗位，约占2006年转移劳动力的60%。吕梁市下辖的交口县一次性取缔23户污染企业，将至少减少8000万元的财政收入。董洪运认为，这无异于一场伤筋动骨的革命。

　　不仅仅是经济发展与财政收入的损失，那些被关停企业的企业主能接受吗？焦化企业的投资，动辄上亿元，违规上马时，政府没有采取措施予以阻止，等到建成投产后，如何对他们进行处置，就变成了一个棘手的难题。更主要的是，围绕一个企业，各种利益主体缠绕在一起。因此，董洪运认为：“要撕破一个既得利益共同体内部千丝万缕的联系，困难是显而易见的。”

　　正是因为这个原因，吕梁在关停企业前充分考虑到了可能遇到的阻力。“因为有些企业投进去的钱确实不少，再加上有些人法治意识淡薄，思想意识不统一，会形成很大阻力，出现过激行为是有可能的。”董洪运曾发出这样的担忧。在接受《人民日报》专访时，他提到这样一件事：首批175家必须关停的污染企业名单在《吕梁日报》公布后，汾阳市部分企业就组织了几十辆车，拉着人到吕梁上访。汾阳企业主上访事件发生后的次日，他就专门给汾阳市长打电话解决问题。

　　在拆除焦炉、炸毁烟囱过程中，个别焦化厂的老板曾抱着大烟囱失声痛哭。甚至有人把威胁电话打到吕梁市环保局局长办公室，声称“敢拆我的炉子就要你的命”。

　　面对压力，吕梁市党政决策者下决心整治，毫不留情。汾阳市因关停取缔工作进展缓慢，党政“一把手”和分管领导被诫勉谈话；文水县和石楼县因工作进展缓慢，遭到黄牌警告；柳林县环保局长因整治过程中推卸责任而被停职检查。最终，凡是被列入取缔名单的污染企业，一个也没有保留，相反还比原先公布的175家多出17家。

　　经过89天奋战，4月9日，国家环保总局对吕梁解禁，环保攻坚第一战役初战告捷，吕梁顺利从环保政策风暴中突围。但是，对吕梁来说，这种“松绑”仅仅是表面上的，吕梁市委书记聂春玉认为，其更深层的意义是，“借此契机加快经济转型步伐。”

　　煤炭的“美运”与“霉运”

　　抗日题材电视剧《吕梁英雄传》的热播，一度让吕梁这个革命老区声名远播，但是，作为全国18个未稳定脱贫的集中连片地区之一，吕梁长期以来几乎没有什么工业企业，完全是一个落后的农业区。从上世纪90年代开始，吕梁依托丰富的煤、铁、铝等资源，经济开始起飞。曾以贫困闻名的吕梁，近年成为山西经济增幅第一的“优等生”：2000年，吕梁地区生产总值为100亿元，2006年达到370亿元；2007年上半年，完成205亿元，同比增长12%，预计全年将突破500亿元。

　　脱掉破衣旧帽的吕梁，成为经济发展的“新贵”：2000年，吕梁的财政收入只有10亿元，2006年则达到77亿元。2007年截止8月底，完成69.7亿元，同比增长47.5%，增幅居山西省第一位；财政总量预计2007年全年将突破100亿元。

　　然而，几乎与企业生长如影随形，产业结构重型化的鲜明特征令吕梁的经济与污染一同“起飞”。“走进吕梁，烟囱排成墙；房门一开，尘土就上床。”这是对吕梁的写照，刚刚摘掉“穷帽子”，又戴上了高能耗高污染的“黑帽子”。

　　在此次取缔的192家污染企业中，88家是焦炭企业，这也显示了焦炭行业对于吕梁环境的影响。在被强制拆除的企业当中，离石区致富焦化厂的变化，是整个过程的一个缩影。

　　致富焦化厂2003年开始建设，是离石区生产规模最大的焦化厂之一，2006年一年为离石区财政增加了2000多万元的收入，是个名副其实的利税大户。所以刚开始，大家都以为这只是暂时性的停产整顿，压根没有想到会被彻底关停。对于后来突然接到的关停通知，焦化厂一名负责人对媒体打了一个比方：“就像得了癌症一样，等你知道的时候已经到了晚期，无可救药了。”

　　到拆除时为止，致富焦化厂总投资已经接近一亿元，其中只收回3000余万元成本。“我们老板可是实实在在地砸进去6000多万的家底呀！”

　　4月初，致富焦化厂的焦炉、烟囱等生产设施被拆除。厂老板也一下子从一个千万富翁沦落为普通老百姓，从天堂摔回人间。但致富焦化厂的老板还不是最惨的，有的老板是直接从天堂摔进了地狱。

　　离石区双福焦化厂也是一个投资近亿元的大型焦化企业，其中一半资金都是借的。该厂连一炉焦炭都还没有来得及炼就被拆除了。如今，这个背负巨额债务的老板连家都不敢回。由此，离石区一名政府工作人员说：“年前还开着奔驰，现在吃不上一袋白面。”

　　黑白经济与后发攻略

　　经典历史剧《雍正王朝》中，雍正帝有这样一句台词：“山西是个好地方，杏花村的酒、清徐的醋，还有那漫山遍野的煤。”雍正提到的这三个典型代表中，有两个直接与吕梁相联系：吕梁全市21000多平方公里，含煤面积11460平方公里，占国土面积的54%，埋藏着1500多亿吨煤炭，特别是4号优质主焦煤，被誉为“国宝”，储量达62亿吨，占全国的1/5，是全国最大的优质机焦生产基地和出口基地；吕梁下辖的汾阳市，是杏花村汾酒所在地，山西汾酒股票1993年在上海证券交易所挂牌上市，为中国白酒第一股，山西第一股。“黑白”两产业足以让吕梁在全国傲视群雄。

　　但是，区域限批犹如一声惊雷，除了在全市上下引起极大震动外，也直接使吕梁经济发展过程中环境污染的硬伤浮出了水面，让饱受环境困扰的吕梁在反思中开始寻找破题的答案。随即，吕梁进入到环保攻坚战的第三战役，就是寻找经济发展模式的突围之路。

　　同时，不得不承认，吕梁发展过程中出现了中国地方经济发展中的诸多通病。吕梁经济离开“黑白之道”，有没有发展空间？

　　对此，原吕梁地委书记郭海亮谈到吕梁经济发展时说：“吕梁有跳不出‘黑白经济’的现实，但又必须有跳出‘黑白’的思路，跳要有跳的办法，不跳要有不跳的原则。”郭海亮认为，“坚持传统产业，不等于固守传统产业。跳出‘黑白’，不等于抛弃‘黑白’。吕梁的问题在煤，希望也在煤，在今后相当长时期内，煤焦工业还将是吕梁的主导产业。资源优势不是个错误，不是个包袱，关键是怎样使传统产业走新型化道路，使资源优势变成经济优势。”

　　因此，为了走出“环境围城”，在当下的吕梁，实施大项目、大开放、大环境“三大工程”，推进“双百双千”项目大会战，已是贯穿全市上下的主线。“吕梁目前第一位的是大项目的建设，成败就在‘双百双千’这一举。项目多则人心聚，项目上则吕梁富。”这是聂春玉对大项目与吕梁经济的阐述。“双百双千”项目大会战，即在“十一五”期间开工建设200多个项目，总投资达2000多亿元，实现地区生产总值“千亿吕梁”，财政增收80—100亿元的目标，在经济总量上再造“两个吕梁”。

　　3月20日，“围剿”战役还在紧锣密鼓进行之中，吕梁召开了高规格的“两区”开发暨“双百双千”项目推进大会。“两区”即革命老区与贫困山区，吕梁的“两区”项目投资占到山西省“两区”项目总投资的47%，基本上扛了全省的半边天，而且可以享受到西部大开发和振兴东北老工业基地的优惠政策。

　　解禁后的第3天，4月12日，吕梁市工业经济工作会议召开。在此次会议上，吕梁市的主要领导和各职能部门共同为吕梁经济把脉。吕梁市委常委、常务副市长丁雪峰介绍说，吕梁市先后召开了常委会、常务会、政府全体会、大项目动员大会、集中审批会、项目观摩会、政银企对接会、电视电话会等等，据统计，以市委、市政府名义召开的有关“双百双千”大会已达20次之多，聂春玉书记、董洪运市长亲自参加并直接安排部署的会不下10次，这是任何一项工作都没有过的。丁雪峰曾在一次关于“双百双千”大会的发言中提出，要真正“以项目立言，以项目立志，以项目立绩，以项目立德，以项目立官，最后实现以项目立县，以项目富县的目标。”吕梁寻求经济跨域的急迫心情，由此可见一斑。

　　而对于限批，吕梁的党政决策者也有着清醒的认识，董洪运在接受《人民日报》采访时认为，“今年下来3-5个百分点，有可能退一步进两步，前头再进两步，把它弥补过来，没有这种阵痛，是不可能。这也舍不得那也舍不得，事情永远办不成。”吕梁限批后的发展攻略，只有淘汰落后，腾出市场空间，为“双百双千”项目腾出环境容量，“泼出一桶水，换回一桶油！”董洪运感慨道。

　　不久前，一次由吕梁市党政主要领导带队，赴广东招商时，在一副对联上这样写道：“学广东改革先锋、发展先锋、文化先锋，借一掬珠江水洗头换面；促吕梁革命老区、资源富区、发展新区，乘九曲黄河浪扬帆远航”。但是，对吕梁而言，在很长一段时间里，“黑白经济”依然是自豪的名片，其他产业的发展壮大还要有相当长的时间和难度，但人们有理由相信，吕梁的经济名片会越来越有色彩。■

　　在多重力量博弈中前行———对话国家环保总局原副局长张坤民

　　■本刊记者 徐浩程

　　环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，限批只是以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和两者之间的关系，并给那些传统经济增长模式敲响一个警钟。要更有效的处理好两者之间的关系，显然需要更多。

　　9月30日，“流域限批”第二批解禁名单出炉，第四次“环保风暴”落幕的钟声响起，大众关注的焦点随之转向风暴过后环保的走向。

　　环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，限批只是以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和了两者之间的关系，并给那些传统经济增长模式一个警钟，要更有效地处理好两者之间的关系，显然需要更多。

　　就此，《决策》杂志采访了国家环保局原副局长、科学技术委员会委员张坤民教授。

　　张坤民先后出任国家环保局第一副局长（1988－1998）、中国环境与发展国际合作委员会秘书长（1998－2003），同时担任国家环保总局科技委委员等职务，不仅在任时直接参与了有关决策，还见证了20多年来中国环保事业的发展历程。

　　环保在博弈中败下阵来

　　《决策》：环境治理与地方经济之间的冲突可以追溯到什么时候？

　　张坤民：这个不好说，但至少在1988年我到国家环保局机关工作时，大家都有这样的认识———中国不能再走西方“先污染后治理”的老路。当时，我国东部地区正乘改革风气之先快速发展，作为环保部门，一直力图避免走西方国家“先污染后治理”的老路。

　　《决策》：当时都做了哪些努力呢？

　　张坤民：采取的措施很多，特别是出台了一系列法律法规和管理制度与措施。1989年5月，国务院召开了第三次全国环境保护会议，我作为这次会议的秘书长，协助曲格平局长做组织工作。当时总结推广了一系列政策与管理制度，如环境影响评价、排污收费、环境保护目标责任等。

　　1992年，党中央、国务院批准发布《中国环境与发展十大对策》，宣布中国要实施可持续发展战略。接着就是1994年国务院批准发布《中国21世纪议程》和各部门与各地方相应制定的《21世纪议程》。

　　给我印象很深的是1995年国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》。淮河我去过，它在河南周口的沈丘有一个闸，污水平常就都被截留在那儿，等到暴雨季节才放下去。

　　1994年7月11日，淮河支流沙颍河上游突降暴雨，沈丘等地一路开闸泄洪。原先堆积在闸口的数亿立方米污水倾泻而下，形成70公里长的污染带。从安徽五河县到洪泽湖约100公里河段，污水滞留长达50多天，两岸居民无水可用。在国务院环境保护委员会淮河流域环保执法检查现场会上，有人甚至打出了“官清水清、官不清水不清”的标语。

　　此事经过中央电视台等媒体报道后，引起了全国上下的高度重视。因为以前大家都觉得中国地大物博，少许污染不算什么，哪知道现在守着淮河却没水喝。当时淮河每被中央电视台报道一次，河南就开一次会议，研究当地的责任与任务。

　　《决策》：但结果似乎并不理想。

　　张坤民：的确，当时国务院有关部门、沿淮河4省的领导和无数干部群众都确实尽力了，也曾有过一些阶段成果。但最终没有能够真正避免走西方的老路。国内外经验证明，任何一个流域都是污染容易恢复难，何况这些年来我国很多地方的经济增长方式并没有实质性的转变，甚至治理力度还没有污染增长快。也就是任由短期经济效益这只“看不见的手”在推着走，环保同其在进行着艰苦的博弈。

　　现在看，这条路我们付出的代价太大了。我最近刚到江苏去了，无锡是我家乡，我在无锡马山还看见了蓝藻，因为雨水少，加上刮风，马山附近的太湖边上蓝藻还很厚。

　　《决策》：现在太湖水质不仅没有改善，反而更糟了。

　　张坤民：其实在1982年前后，不少人就注意到太湖水质的污染不断在加重，也采取了很多措施。我想说的是，过去单纯GDP的误导实在太大了。我记得90年代初到南方调研时曾经看到过一个现象，就是当地规定，如果哪个乡镇的GDP升得高、升得快，那么乡镇的负责人就可以享受副县级待遇，而不管当地环保怎么样。这不是在引导干部犯错误嘛。

　　这次江苏自己也感到很尴尬。蓝藻爆发实际上是把苏南经济增长模式颠覆了，把整个江苏走向全面小康的日程给颠覆了。事与愿违，这个教训真是非常非常大。尽管江苏省的环保力度在全国来说是走在前列的，但还是赶不上经济增长与污染加剧的速度。

　　《决策》：除了你所说的“背后的力量”，还有哪些原因造成了现在的环保现状呢？

　　张坤民：中国的环保工作起步虽晚，但是发展很快，日本人说中国是“环境科学繁荣但环境问题严重”。造成这一现状的原因，首先是体制上的问题。中国环保没有中央的直属分局，而地方环保局又受地方政府管理。过去曾经发生过这样的事情，市长打电话让环保局长带着公章去他那里，如果不给项目盖章，你这个环保局长就不用当了。其次是经费问题。当年刚开始治理淮河时，一些污染很严重的地方，要打井取水，但没有钱，最后是从“总理基金”拨出来的。因为一直到2006年，国家预算才开始正式列有环保科目。过去问财政部要环保治理经费，回答是，“不是谁污染谁治理嘛，怎么向国家要钱？”

　　这个情况也不只中国一个，但发达国家由于环境意识、法制、资金等都好一点，问题不像发展中国家这么厉害。中国作为最大的发展中国家，问题就尤为突出，加上经济增长又快，法制观念又弱。

　　如何抉择取决于当地政府领导

　　《决策》：现在似乎随着产业从东部向中西部转移，污染也转移到中西部。

　　张坤民：其实，国家早就在预防这样的转移，不能让污染随着产业一起转移。从政府角度讲，出台了不少的规定与相关政策。我记得，在我没到环保局之前，国务院环境保护领导小组办公室就对预防污染转移到乡镇企业有过严格规定。但是很多地方不听啊。法律法规不管用，法院判决也不管用，非要搞到头破血流才行。

　　《决策》：但不少人认为，如果对中西部的环保要求过严，例如这次的限批，就可能给中西部带来一定的困境，毕竟在东部发展时没有这么严的环保要求。

　　张坤民：从根本上说，我认为，如果能认真研究西方国家的教训、认真考察东部沿海地区的教训，应该而且必须避免污染随着产业转移。这就是不要盲目地去把人家已经发生过污染的东西搬到你的地方再去建一遍、再去污染一遍、再去毁一遍，然后再去补救，而有些环境破坏是很难完全补救的。

　　所以，你刚才提到中部地区现在可能面临的困境，我就一句话，有些困境是自己的盲目决策造成的。东部地区已经有教训了，中西部地区不要再走这条老路。

　　《决策》：那么中西部地区应如何避免环境治理与地方发展之间的冲突呢？

　　张坤民：欠发达地区发展，第一不要违反客观规律，要研究西方国家或者东部地区的教训，认识客观规律；第二不要违反国家法律；第三要有一个恰当的地区发展战略，不要简单模仿，草率决策。

　　我一直在思考这样一个问题：“无工不富”这是事实，但是在工业种类选择上，可以去建设一些环境友好的工业，选择比较有前途的，比较成功的行业与产品。比如化工，如果真要搞，就要集中搞。集中以后，选择一些比较好的产品，集中比较充足的投资，采取必要的环保措施。如果没有这些条件，就不能盲目地“土法”上马。化工永远都需要，我担忧化工，但是我并不拒绝化工。化工也是人类文明创造的奇迹，人类已经离不开化工产品。既然要选择化工，就要选好产品，集中规划、集中生产、集中处理，这样才能赚了钱又不污染环境，真正造福于地方。

　　《决策》：但有时候要这么抉择似乎并不那么容易。

　　张坤民：我觉得这完全取决于当地政府的领导。在80年代刚开始的时候，确实没有经验。当时还有一些认识上的误区，没有切身教训，没有看见污染的后果到底有多厉害。那时既没有看到，也没有想到。现在应该说，都看到了，也都认识到了。

　　所以，这不是环境保护造成的困境，而是增长方式与环境现实的矛盾，是局部利益、短期利益同整体利益、长远利益之间的博弈。如果说，80年代还是无知或没有经验，现在已经有经验、有知识、有法律，而且有严酷的现实，如果再坚持走原来的老路，说得更厉害一点是“迷了心窍”。

　　环保政策需要制度化

　　《决策》：在9月23日，第一批“流域限批”解禁名单出来后，大家接下来关注的一个焦点，是如何建立一套新的环保政策体系将限批的成果保持下去。那么，新政策体系应如何建立呢？

　　张坤民：过去环境政策最大的问题是执法力度不够，或者说制度化不够。所有的政策都必须变成制度，光有口号不行，光有领导讲话不行。

　　国外环保做得好的，就是因为他们有可操作的制度。而中国现在是科学认识有了，政治意愿也有了，但还没有完全制度化。经济合作和发展组织(OECD)对中国的建议重点之一就是中国环保要制度化，要把对环境的关注真正从经济与社会的各项决策中、从有关制度上体现出来，不能光停留在愿望上。我换句通俗的话说，就是搞环境保护不能概念化和运动式。

　　《决策》：那其中最需要制度化的是哪些方面呢？

　　张坤民：我在日本3年，边教书边研究，发现我们同他们的差距，主要还是在经济政策上，特别是环境赔偿制度。如果中国不建立自己的环境赔偿制度，环保问题是很难解决的。

　　《决策》：你在任期间做过哪些方面的相关努力？

　　张坤民：1992年在协助曲格平局长起草《中国环境与发展十大对策》时，涉及10个方面，其中在第一部分就强调：“各地在产业结构调整中，要淘汰那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的工艺、装备和产品；在考核各地经济工作和干部政绩时要考核社会效益和环境效益。”在第七部分也点到：“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究。”

　　尽管注意到了这些，但由于工作力度不够，有的部门没有重视，不予支持。要谈建设同环保有关的其他经济制度，就更不可能了。

　　例如，其中的生态补偿，特别是河流上下游的生态补偿，我曾经同中西部地区好几位政府负责人讨论过。我说你们不要只是向中央要支援，可以组织研究一下生态补偿制度。上游保护了水源，实际上是为下游创造了财富，下游就应该付给上游一定的补偿。如果水资源保护好了，下游付钱给上游是理所当然的。当然，如果上游没有达到协议确定的水质水量，也要有个说法。很多类似的事情，我们做过努力，但是要制定各方都能接受的经济政策非常难。我很高兴，国家环保总局近年来逐步加大了这方面的工作力度。

　　《决策》：难在哪儿？

　　张坤民：难在相关利益的博弈与平衡。例如生态补偿制度，它就涉及相关企业，还有企业背后的相关部门，甚至会有利益集团的阻挠。上下游生态补偿虽然在国外是一个很热门的题目，但它涉及多方面的利益。

　　《决策》：除制度化之外，环保还需要什么呢？

　　张坤民：特别需要进一步加强公众参与。如果光靠环保局，在北京，总局公务员加直属单位研究人员才不过1000多人，全国环保系统总共就20多万人。而全国企业几千万家，哪能管得过来？只有靠全社会最广泛的公众参与。■