人民监督员深度参与监督司法权力(图)

　　人民监督员制度法律地位亟待确定

　　据今年10月最高检的一项最新统计数据显示：截至目前，全国人民监督员已累计监督“三类案件”1.8万多件，办案中的违法违纪现象逐年减少。4年以来，全国86%的检察院施行了人民监督员制度，选任人民监督员22282名江苏徐州人民监督员在听取检察官的案情介绍。CFP/聂伟华

　　本报记者 廉颖婷

　　2003年10月，最高人民检察院(以下简称“最高检”)主动向社会打开了一个窗口———推行人民监督员制度。

　　在饱受赞誉与尚存争议的4年后，这种对人民检察院直接受理侦查的“三类案件”和“五种情形”进行监督的方式，得到的评价是：“使被监督的案件最后的处理更加合法、合情、合理。”

　　据最高检2007年10月的最新数据显示，人民监督员制度使办案中的违法违纪现象逐年减少：2004年，全国检察机关职务犯罪侦查队伍中的违法违纪案件比上年下降20%，2005年同比下降26%，2006年又下降1.2%。

　　对于最高检的这一举措，媒体也给予了很高的评价：人民监督员制度对于强化法律监督，化解社会矛盾，促进人权保障等起到明显的成效。

　　时至今日，关于人民监督员制度存在的问题仍在争议中，包括监督员的选任、制度如何规范以及是否立法等等。

　　4年监督1.8万案件

　　李勇曾是湖北省荆州市沙市供电公司修试中心经理。在任经理期间，与该中心业务部主任覃文斌勾结，将该中心承接的工程款55250元转至覃的账户上，在支付工程款12500元后，两人将余款42750元私分。李勇分得20000元，覃文斌分得22750元。案发后，两人退回全部赃款。

　　2005年3月15日，沙市区人民检察院公诉部门审查认为，李勇的行为已构成贪污罪，但犯罪情节轻微，认罪态度好，积极退赃，拟对李勇作相对不起诉处理。对于覃文斌则“另案处理”。

　　2005年4月5日，5位人民监督员对李勇贪污案进行监督评议，经无记名投票表决，一致不同意对李勇作不起诉的处理意见，并建议将李勇与覃文斌并案提起公诉。

　　沙市区人民检察院研究后，最终决定采纳人民监督员的监督意见，对李勇、覃文斌以贪污罪提起公诉。李勇、覃文斌各判处有期徒刑三年，缓刑四年。

　　事实上，自人民监督员制度推行以来，在全国，类似的案例还有很多。

　　据今年10月最高检的一项最新统计数据显示：截至目前，全国人民监督员已累计监督“三类案件”1.8万多件，办案中的违法违纪现象逐年减少。4年以来，全国86％的检察院实施了人民监督员制度，选任人民监督员22282名。

　　中国社科院法学所研究员莫纪宏表示，“人民监督员制度从开始试点以来，初步取得了成效，显示出良好的发展态势。在试点的范围、人民监督员的数量、监督案件数量上都呈现出较快的上升趋势。尤其是人民监督员不同意检察机关原处理意见的案件数量在不断增加，在一定程度上说明人民监督员制度是有效果的”。

　　“该制度在一定程度上体现了宪法的权威，扩大了公民行使监督权的范围，丰富了公民参与政治的途径，具有权力制约和人权保障价值。”莫纪宏说。

　　据了解，“人民监督员制度”最初的试点工作始自2003年8月29日。

　　其初衷是：“检察机关为完善外部监督机制、保证检察权的正确行使而进行的一项制度创新。”

　　主要工作是：针对检察机关查办职务犯罪工作实施监督，重点是监督犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形(简称“三类案件”)和是否应当立案、超期羁押以及其他违法办案等方面的“五种情形”。

　　该制度试行之初，天津、河北、内蒙古等10个省、自治区、直辖市即成为首批试点城市。

　　2007年6月，最高检党组副书记、副检察长邱学强接受媒体采访时，这样总结了人民监督员制度：实践证明，由来自社会各界的人民监督员监督检察机关查办的职务犯罪案件，及时提出监督意见，有利于促使检察机关增强办案的责任心，严防冤错案件的发生，有力地推进了严格、公正、文明执法。

　　除了检察机关自身，法学界也在关注着这一制度的试点效果。

　　中国人民大学法学院教授何家弘表示，人民监督员制度本身有它积极的作用，这种让民众参与检察机关决策过程、对检察机关的决定进行监督的方式，是民主化的表现形式，有利于构建和谐社会这个大的目标。

　　“不能否认，长期以来，代表公权力的官员和百姓之间存在着隔阂，官员决策透明度不够，使公众缺少对官员的信任度。而人民监督员制度这种参与方式，可以提升民众对决策过程的了解，化解矛盾。”何家弘说。

　　莫纪宏也认为，人民监督员制度是在我国检察实践中产生的保证司法公正的制度，具有一定的创新意义。这一制度既有“正当法律程序”的功能，同时又有保证司法“民主性”的作用。所以从法理上来看，这一制度还是有一定的价值的。

　　法律依据不足

　　人民监督员制度的建立是由最高人民检察院出台内部规定建立起来的，目前还没有明确的法律依据。而在《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》中也还没有相关的规定。

　　“所以说，尽管人民监督员制度在实践中已经起到了一定的作用，但是其自身的合法性依据还显得不足。”莫纪宏说。

　　虽然目前没有关于人民监督员制度的立法，但是莫纪宏认为，从人民监督员所履行的角色来看，具有两个方面的法律功能：

　　一是有保证检察程序“公正”的功能。目前人民监督员介入的案件都是检察机关可以依法作出最终决定的案件，这些案件如果没有外部监督因素的介入，那么就很难得到有效监督。所以，为了保证检察机关在职务犯罪案件中能够合法、合理地行使检察职权，有必要对检察机关行使职权的行为进行必要的监督，以保证检察职权的“正当性”。

　　二是人民监督员的选任目前具有一定的群众基础和民主性，所以，人民监督员参与检察机关对职务犯罪的“三类案件”、“五种情形”的处理，可以对检察机关依法行使职权的行为加强“民主监督”。

　　“人民监督员制度在法理上既有"正当法律程序"的功能，又可以起到保证"司法民主性"的作用，所以，具有一定的法理依据，在目前缺少必要的立法情况下，是可以适当加以试点的。”

　　“由于人民监督员制度是检察机关提出的，是对检察机关自身进行监督，所以人民监督员的定位属于诉讼制度之外的，针对检察权容易出现问题的环节进行的监督机制。”何家弘认为，这种制度外的机制，法律如何定位，是否进入诉讼程序，是否像美国那样具有大陪审团的身份，这些都需要考虑。

　　“这种制度外的机制有它积极的意义需要推广，但是必须规范化、制度化。”何家弘说。

　　事实上，为了规范人民监督员制度，最高检先后制订下发了多个指导性、规范性文件，对人民监督员的选任、资格、任期，监督范围等内容作出明确规定，并制定了回避、独立评议、表决等制度。如《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等等。

　　但是，能否真正起到规范作用，关键还是实施。“我们的法律需要的是实施。”何家弘说。

　　如何选任

　　据了解，最高检最初开展人民监督员制度试点工作的目的，是要探索一种新的有具体监督内容和程序的外部监督机制，把办理职务犯罪案件的关键环节，有效地置于人民群众的监督之下，从而提高执法水平，保证办案质量。

　　因此，选任监督员无疑是实现这一目标的关键。

　　“如何让人民监督员更好地发挥作用，选任程序和制度很重要。”何家弘说。

　　据了解，目前人民监督员主要由机关、企事业单位和基层组织民主推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。

　　从2003年至今，全国有80%以上的各级检察院都实施了该制度。在选任的2万多名人民监督员中，90%以上是各级人大代表、政协委员和有法律工作经历的人员；此外，工人、农民、少数民族、企业职工等各界人士约占10%。

　　“这些监督员具有一定的代表性和社会公信力。”莫纪宏说。

　　但是何家弘认为，“现在我们的监督员一般都是单位推荐，特别是当地人大代表。人大代表本身就有监督的权力，所以这种双重身份不太合适、有重复”。

　　“选出的监督员代表面要广，数量要多一些，案件需要审查的在这些代表里随机挑选，这样才具有民众的代表性。”

　　而且，由于许多地方人民监督员都是由检察机关自己选聘，“所以，这些由检察机关自己选聘的人民监督员能否真正地独立地发挥自身的作用，是存有疑问的”。莫纪宏说。在他看来，由于人民监督员在参与职务犯罪“三类案件”的处理时具有一定的发言权，所以，在实践中也出现了有关当事人贿赂人民监督员的事例。“也就是说，本来作为保证检察机关正确履行自身职权而建立起来的监督制度，在实践运作中又存在需要"再监督"的悖论问题。”

　　由于监督员的工作只是监督，因此工作显得有些被动。

　　一位参与监督的代表曾表示，监督员接受信息是被动的，并不知道检察院办了些什么案件，监督会议的启动也是被动的，需要检察院召集。

　　对于任期，有专家建议，任期可以缩短为2年。目前人民监督员的任期为3年，可连任2任期。

　　缩短任期可以“避免过长的任期和过多的监督次数影响到人民监督员平时工作和生活，也避免长时间的任期和频繁的监督活动而造就"职业人民监督员"的负面影响。”

　　扩展监督范围

　　自人民监督员制度实行以来，不少人士提出，应当扩展人民监督员的监督范围。

　　目前，人民监督员可以监督的案件范围较小，监督对象只是局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。

　　因此有人建议，将公安机关和其他侦查机关侦查的案件、提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件，也纳入人民监督员的监督范围。

　　“人民监督员的监督范围可以说有宽有窄。”何家弘说。

　　“窄，是指监督的案件种类窄，监督员只是针对检察机关职务犯罪案件的监督，是自侦案件的监督，并不涉及公安机关。这个范围可以扩大到其他刑事案件，现在范围有局限。”

　　“宽，是不必要性。像不服逮捕决定的，因为它本身就有约束机制，所以没有必要再派人员进行监督。”

　　此外，何家弘还表示，人民监督员制度要考虑必要性和成本。“三类案件，哪些是最需要来监督的。这就是必要性。”

　　“检察机关在决策过程中作出否定性决定的，比如该立案不立案的、撤销案件、不起诉，这些环节因为没有程序性的监督，所以需要监督员来进行监督。”

　　通常，检察机关滥用权力最大的情况，就是“不起诉”这个环节。

　　但是像“本身诉讼环节有约束机制的，比如逮捕，它本身就有约束机制，所以不用人民监督员来审查、监督。这是不必要的。还会增加成本投入。”何家弘说。

　　“因为"民主"的成本很高，从选人，到监督员过来，这都需要时间，会造成程序延长。同时，这种监督员制度对司法机关的活动影响并不大。”

　　按照规定，人民监督员履职所需一切费用都由检察机关承担。

　　不能仓促立法

　　要解决人民监督员制度存在的问题，可以有许多途径。

　　莫纪宏认为，首先可以通过立法明确人民监督员的法律地位；其次，可以通过加强各级人大常委会对人民监督员制度的管理来保证人民监督员制度的正当性；最后，应当对人民监督员建立起必要和公开的监督制度，以保证人民监督员能够依法和秉公办事。

　　有关人士认为，加强对人民监督员制度的立法是保证检察机关依法办事，促使司法走向法制化的必然要求。希望有关部门加快立法步伐，尽早将人民监督员制度纳入《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》范畴，必要时启动《人民监督员法》立法程序。

　　在2004年至2007年的全国两会上，人大代表和政协委员多次呼吁，要为人民监督员制度立法。

　　最高检党组副书记、副检察长邱学强也提出，“关于人民监督员制度的立法，可以先在《人民检察院组织法》中作出原则规定，并授权高检院制定具体的实施规则，也可以在修改刑事诉讼法时确立这一机制的法制原则，并作出具有一定操作性的规定。作为一项立法规划，还可根据实践发展的需要，参照人民陪审员制度的规定，制定人民监督员制度的专门法律。不论哪种模式，人民监督员制度的法制化都具有重要意义，其立法进程应当加快”。

　　但何家弘则表示，“立法可以慢一点”。

　　他认为立法只是一个环节，如果基本条件都不成熟，仓促立法反而效果不好。

　　“如果在实践中能够制度化和规范化，特别是通过立法的形式明确加以肯定，应当说，这一制度具有一定的生命力。至于说，人民监督员在制度上应当如何产生，是否应当具有实质性的表决权，这些问题还需要在实践中进一步加以探讨。”莫纪宏说。

　　“凡是那些带"不"字的决定都要进行监督；选任机制要完善，在具体的审查程序上要制度化、规范化。这样，人民监督员制度才能真正起到监督作用，才会有生命力，才能辐射出影响力，而不是流于形式。”何家弘说。