分税制改革刻不容缓

　　乔新生

　　在上个世纪90年代之前，我国普遍实行地方财政包干体制，地方政府在向国家上缴财政承包任务之后，多余收入全部留归地方支配。1994年，中央政府改革地方财政包干体制，实行了分税制度。这项制度导致许多地方政府入不敷出，财政债务难以偿还。

　　按照分税制改革方案，国家收入分为中央收入和地方收入，中央收入占大头，而地方收入相对减少。地方固定收入包括营业税、地方企业所得税，地方企业上缴利润，个人所得税等项内容。地方政府为了扩大地方财政收入，千方百计筹集资金设立地方企业。一旦企业经营出现问题，那么，地方政府就背上了沉重的债务负担。

　　所以，解决地方政府债务问题，必须在政企分开的基础上，从改革我国分税制入手，逐步增加地方政府财政留存资金，从而彻底消除历史遗留问题。

　　分税制改革是我国在社会转型期，为了“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康地发展”(《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》)，而采取的一种过渡性措施。现在看来，这项税收制度改革存在诸多问题。首先，由于改变了我国基本的财政预算制度，因而按照《宪法》和《立法法》的规定，应当由全国人大制定为法律。但是，由于改革的紧迫性，分税制改革并没有征求全国人大及其常委会的意见，并且制定相应的法律，改革的法律依据严重不足。其次，这项改革考虑到了财权与事权之间的关系，但没有考虑到各个地方的历史遗留问题，没有考虑到不同地区生产力发展不均衡的现象。所以改革的结果是，发达地区财政收入快速增长，而欠发达地区则由于缺乏财政支持，经济始终处于落后状态。第三，在税收制度改革的同时，虽然对中央政府与地方政府的事权进行了重新分配，但是由于地方政府承担着地方行政管理费、地方公检法支出、地方文化、教育、卫生等各项事业费，因而出现了严重的财政吃紧现象。不少地方政府为了改变困窘的财政状况，不得不通过直接或者间接的方式发行地方政府债券，以弥补地方财政收入不足。有些地方政府试图通过发行债券，设立国有企业，从而彻底改变地方财政状况，但由于地方国有企业经营不景气，所以，地方政府发行债券使地方财政雪上加霜。第四，这项改革虽然强调中央政府宏观调控的作用，加大中央政府财政转移支付的力度，但由于缺乏转移支付的法律依据，所以，中央政府在转移支付的过程中没有完全照顾到一些地方政府的实际困难，从而出现了部分地方政府“新官不理旧账”的现象。

　　随着近年来我国财政收入的不断增加，改革分税制的呼声也越来越高。改革分税制不仅仅是为了改善地方政府偿债能力，它也是彻底理顺中央政府与地方政府之间财政关系，建立科学的财政税收法律体系的必然要求。

　　分税制改革是我国经济体制改革的核心内容，也是我国行政体制改革的重要组成部分。分税制改革必须坚持以下原则：第一，地方财政自治原则。今后地方政府编制财政预算，必须征求地方人大的意见，地方人大代表可以根据当地实际情况，增加或者减少财政预算收入和支出项目，逐步实行地方人大决定地方预算的财政体制。第二，藏富于民的原则。当前我国中央财政收入增加过快，实行国有资本经营预算制度之后，中央企业上缴利润，中央政府财政收入将会出现爆炸性增长。在这种情况下，应当逐渐取消不合理的分税制改革方案，将绝大部分收入留给地方，由地方政府从容处理历史债务问题，并且在当地人大的监督之下，扩大公共产品支出范围。第三，休养生息的原则。在制定税收法典的过程中，应当考虑大规模减少不合理的税收种类，适当合并重复征收的税收项目，建立一种清晰可辨的、层次分明的税收法律体系。第四，征管简便的原则。逐步取消国税局和地税局的划分，建立统一的税收征管行政体制，在税务机关内部根据税法的规定，确定上交中央和保留地方财政的税收种类和数额。第五，财政预算系统化原则。财政预算包括公共财政预算、国有资本经营预算、社会保障预算，各项预算之间相互缺乏有机的联系，预算编制的法律依据严重不足。实行国有资本经营预算之后，中央政府和地方政府的财政状况将会发生根本性的变化，如果不统筹兼顾，全面考虑财政预算的系统化问题，那么，地方政府为了增加地方财政收入，还会直接或者间接筹集资金设立地方国有企业。所以，在考虑编制国有资本经营预算的时候，必须未雨绸缪，充分考虑到各种预算之间的相互协调问题。

　　当前我国行政机关在财政收支方面处于强势地位，而普通公民在财税支配方面处于劣势地位。这是我国30年来行政主导改革所产生的必然结果。为了发展地方经济，各级地方政府可以不惜一切代价增加财政收入。违反法律规定发行债券设立国有企业，只不过是在“效率优先、兼顾公平”的改革思想指导下，所采取的符合逻辑的改革步骤而已。假如地方国有企业经营状况良好，假如地方政府通过出让土地使用权获得大量财政收入，那么，政府随意举债的事件或许不会发生。但历史不容假设，从地方各级政府设立的信托投资公司纷纷破产倒闭案，到地方国有企业改制职工下岗而发生的群体性事件，都说明我国财政税收体制出现了问题，行政机关在财政税收领域权力过大的现象必须彻底改变。如果没有科学的财政税收法律体系，没有从根本上理顺中央政府与地方政府之间的财政税收关系，那么，今后地方政府还会通过其他的方式攫取收入，损害投资者的利益。

　　(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授)