统筹城乡和区域发展究竟是区域的概念，还是户籍身份的概念，抑或是两者兼顾？该做哪些积极有效的工作，以促进外来人口公共服务和社会管理问题的解决？回答和解决这些问题，需要各级政府，特别是中央政府认真思考，并研究流动人口中的新现象，要自上而下地拿出真正解决问题的系统办法。 近年来，笔者在浙江、广东、江苏、上海等地进行了一些社会调查，发现城乡结构确实出现了许多新变化，尤其在沿海发达地区，本地人和外地人的问题尤为突出，在当地形成了一个新的二元社会。
外地人大多不愿回乡 目前在许多地区，外来人口已经占有相当数量，甚至超过本地居民的人数，他们绝大多数是农民工。外来人口中既有不断流动的流动人口，也有基本不流动的常住人口；既有外来的城市户籍人员，也有进城务工人员；他们既有地区间的流动,也有地区内的流动。比如，上海市现有户籍人口1300万，有登记的外来人口700万。浙江义乌市本地户籍人口只有70万，常住外来人口达到100多万。深圳市户籍人口只有200万，但是，其实际管辖人口至少有1400万。
所谓外地人和本地人区分，以当地户籍为准。外来人口的大量出现是人口流动的结果，但是，外来人口又不是简单地等同于流动人口，因为，很多外来者已经长期在流入地居住和生活，甚至在此娶妻生子、安家落户了。并且，在流动过程中，农民工群体已经出现了代际更替，1970年代末以后出生的新生代农民工，他们向往城市生活，更多的人不愿返回农村。
20世纪90年代中期以后，不少地方政府官员和学者们曾经乐观地估计，经过一段时间的外出就业，农民工们学到了技术、开阔了眼界、积累了知识和财富，很有可能返乡创业，带动家乡的发展，不少农民工输出地也积极想办法“筑巢引凤”。但是，事实并不十分乐观。笔者2005年在四川某县的实地调查中就发现，上个世纪90年代末曾经回流返乡的农民工，在家乡就业或创业一段时间以后，由于家乡环境不理想，大多数又重新外出就业。
对当地政府的社会管理和公共服务提出了极大挑战 外来人口的大量涌入虽然为当地经济社会发展作出了巨大贡献，正如上海人所说，他们的发展得益于老外和老乡，但是，大量外来人口也给当地政府的社会管理和公共服务提出了极大的挑战。从理论上讲，政府应该为所有的居民提供公共服务和公共产品，因为所有的居民都是纳税人。但是，长期以来，各地政府的主要服务对象主要是自己的户籍人口，而且实行城乡户籍不同待遇。进入新世纪以来，特别是近几年来，在统筹城乡发展的理念下，地方政府特别是经济发达地区的地方政府，开始着手解决本地农民城镇化的问题，为本地进城的农民工和农转非的农民进行市民化的社会管理，提供市民化的公共服务。但是，对于流动人口特别是农民工，尽管有意要解决他们的实际困难，维护他们的合法权益，却认为他们最终还是要回到所流出的地方，因此，对于外来人口仍然实行差别化的社会管理和公共服务，而且更多的是管理而不是服务。
即便如此，很多时候，地方政府对于外来人口的社会管理也不到位。一方面是对于外来人口的合法权益没有给予应有重视，疏于对他们的社会管理和服务，认为应是流出地政府的责任；二是包括中央政府在内的上级政府对于地方政府的机构和人员编制、经费保障等设置，是依据当地人口设置的，而且是十几年前的当地人口，并没有考虑到外来人口大量涌入及其现实的需要。随着外来人口大量涌入，即使地方政府想为外来人口提供有效的社会管理和公共服务，也会因为机构、人员、经费等受限而力不从心。
外来人口在沿海发达地区的城市和工厂大量聚集，有各种地缘、业缘团体。虽然职业五花八门，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；在社会关系上，形成了各种老乡会等，在主流社会之外形成一个亚社会、亚文化。这些组织在发挥积极作用的同时，也有很大的社会隐患。两种群体、两种社会结构的并存，为黑帮团伙和黑社会性质的犯罪提供了基础和土壤。外来人口犯罪已经成为上海、广东、浙江等省市比较头痛的一个问题。
新的二元社会给统筹城乡发展提出新难题 外来人口与本地人口一起成为常住人口，成为当地社会结构的有机组成部分时，他们与本地人的根本区别仅仅在于其外地户籍身份，这就给统筹城乡发展、统筹区域发展提出了新的难题：他们是属于其户籍所在地政府服务和管理，还是属于工作和居住地政府服务和管理？他们能够成为当地人口的一个有机组成部分还是要继续流动回到老家？统筹城乡和区域发展究竟是区域的概念，还是户籍身份的概念，抑或是两者兼顾？该做哪些积极有效的工作，以促进外来人口公共服务和社会管理问题的解决？回答和解决这些问题，需要各级政府，特别是中央政府认真思考，并研究流动人口中的新现象；需要各级政府真正树立纳税人的观念，淡化和破除身份的概念，消除人为设置的身份隔离带；要自上而下地拿出真正解决问题的系统办法，而不是停留在诸如是叫“农民工”还是叫“新市民”这样的称呼上做文章。当然，我们不能指望这项改革一夕之间就能完成，还需循序渐进。（作者龚维斌系国家行政学院政治学教研部副主任、教授）
>>>延伸阅读 人口倒挂带给 一位地方官员的困惑 我是深圳一名政府机关干部。也许因为是在深圳，我对于城乡二元结构的对立感触并不十分深刻。随着城市化进程的加快，目前深圳基本上没有农村了，带给我们困扰最大的是外来的大量移民。改革开放以来，大批外地人口迁入深圳。这些迁移人口成为深圳建设的主力军，他们以社会财富创造者与消费者的双重身份，推动了特区经济社会的发展。在区区不过2020平方公里的土地上，深圳目前的人口已经超过了1400万，其中有户籍的人口只有200万。这一人口倒挂现象给深圳带来了繁荣，同时也带来了烦恼，对我们地方政府的考验也很大。
2005年，深圳就曾因为“控制入深人口数量”而遭到大量非议，这就是我想说的一个大问题，城乡二元结构演变到现在，我认为我们应该讨论的是如何有效实现城市化和工业化的问题，这是很多大城市的管理者所头疼而苦于得不到有效解决的问题。控制外来人口数量确实事出无奈，一方面是由于我们的政府管理水平不高，但我想说一下我们这些城市管理者的难处。我看了不少报道，对于我们的做法大部分都是批评，有说自私、狭隘的，有说片面、僵化的。可是真正到实践中来，那么多的人口，在那么小的一个地方，如何解决如此众多的人口教育、就业、保障、管理问题以及由此引发的社会矛盾？试想一下如果各地经济都均衡发展，而不是哪发展得好就往哪涌，分散一下流动人口的压力会是什么样的情况。这样的问题不是深圳一个地方能够解决的，必须放在全国的高度去看。
深圳对外来人口制定了不少的优惠政策，也尽量给予了相应的待遇。我们其实很欢迎外来人口，他们恰恰是深圳获得低成本发展的动力。在中国经济发展的过程中，出现了不少利用完农民工就“甩包袱”的现象，但一味地苛责地方政府也有失公允，改变这样的现象，不仅地方政府要努力，国家的政策可能也需要做一些调整，比如税收政策、土地政策、GDP的计算，等等，以提高地方政府接纳外来人口的积极性。（王慧采访整理） (来源：人民论坛)
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