紫禁城边的社区自治努力

　　《望东方周刊》记者山旭/北京报道

　　紫禁城边的社区自治努力

　　“社区常务会”显然是居委会淡化“行政化”的一种尝试，不过眼下尴尬的是，它还需要在街道这样上一级行政单位的支持下行事

　　从刘家宸家出来，顺着东四六条往东不到700米，就是清朝大学士崇礼的府邸。

再往前走一段就是东四街道六条社区居委会。与紫禁城遥望，古时候这里是权贵巨富云集之地。

　　20多年前，刘家宸也做过官---绥德县政协主席的职位听起来虽然不太显赫，但说起话来在这个陕北县城也还有分量。不过，今年80岁的刘家宸似乎更喜欢现在的身份：北京市东城区东四街道六条社区居民代表会常务委员会主任。

　　这个听起来有些拗口的名称源于2003年---当北京街头还有人戴着白口罩的时候，许多社区第一次搞了居委会直选。刘家宸和一班老同志挨家挨户张罗选举，三四个月走访了2000多户，最后他居住的东四街道东铁营社区参选率竟然超过98%。

　　新一届居委会选出来后，刘家宸等人心里却有种怅然若失的感觉：根据《城市居民委员会组织法》，居民代表三年选一次居委会委员，一年开一次居民代表大会，此外就没什么“用武之地”了。

　　当过两届全国人大代表的刘家宸和几个老伙计一商量，提出了“社区常务代表会”的想法：就是由居民代表选举出常务代表组成社区常务委员会，主要在居民代表大会闭会期间，履行社区居民代表大会的职责以及处理相关日常事务。

　　想法报到东四街道，几个街道领导碰头研究时也先翻开了《城市居民委员会组织法》。“虽然没有对常务委员会的表述，但第9条讲了由选举产生居民会议、第10条讲了居民委员会向居民会议负责并报告工作。”东四街道副主任王品军说，他们觉得“社区常务代表会”大体符合这些内容，“关键是没和哪个法规抵触。”

　　从2003年到现在，东铁营社区已分成了六条等几个社区，街道办主任换了几任，“社区常务代表会”也更名为“社区居民代表会常务会”，而“常务代表”的自治形式也在北京城蔓延开来。

　　不过，如同大多数尝试中的基层民主探索，东四街道的社区自治努力也有挠头的地方。对居委会的“监督”如何落实？“权力”有多大空间？这个运行了5年的特殊制度，不得不直面尴尬。

　　你们的权力从哪来？

　　2003年7月的一个下午，东铁营社区常务代表会第一次会议，开出岔子了。

　　本来这天常务代表们要商量“创建奥林匹克社区”的事情，没想到刚起了个头就有一位代表提出异议：居委会和党委都是有法律、党章根据的，常务代表会是个什么组织？谁给的权力？

　　“他刚从居委会退出来，心里可能对选举、民主这些有点意见。”刘家宸只好向他解释说，常务委员会代表居民代表大会，居民代表大会代表所有社区居民。

　　解释没效果，两个人你来我往辩论了起来，虽然没拍桌子，但也有些白热化的气氛。其他13名常务代表几乎不搭话，其实都想借这个机会弄明白社区常务代表会究竟是怎么回事。

　　这天的会议从中午开始，快到吃晚饭的时候两个人还劲头十足，旁听的街道社区办主任打了个圆场：“不早了，明天再开。”

　　第二天没开全体会。居委会主任韩丽元和刘家宸等人先找常务代表会中的全部7名党员开了个党小组会，讲了社区民主的利害。统一思想的效果立竿见影，第三天再开会，便确立了社区常务代表会的宗旨和原则。

　　东铁营社区常务代表会建立后不久，就遇到了一件关系老百姓切身利益的大事。这一年年底，东铁营社区在全北京第一个试点“煤改电”：用蓄能式电采暖炉取代小煤炉。

　　然而第一个月“烧电”下来，收到电费通知书的居民们有了意见---竟然要比烧媒贵一倍，一个冬天下来平均一家要多出上千元供暖费，这对拥有大量离退休、下岗职工的东铁营社区来说是个很难接受的数字。

　　“老百姓都知道电取暖安全，可是对多出这么多钱也有很大意见。”刘家宸和其他常务代表开会商议，拿出了对内对外两条决策：对内要安慰劝说居民，“煤改电”还是要继续；对外把居民的意见反映到政府，和政府沟通解决电价的问题。

　　正赶上当时的东城区委书记陈平来社区了解老年人活动情况，几位常务代表当面向陈平“交涉”了这个事情。两天后，社区常务代表会还向街道递交了报告。一周时间，东城区政府决定在0.2元一度的优惠电价中由区政府补贴0.1元。后来电费涨到了0.48元，优惠价涨到了0.3元，政府又出了0.1元，居民还是拿0.1元。这个比例后来成为全北京“煤改电”的补贴模式。

　　解决了“煤改电”，养狗和不养狗的居民之间矛盾又开始激化。

　　“东铁营是典型的老平房区，路窄空间小，没地方遛狗。”王品军说，在本来就拥挤的胡同里，狗开始和人抢起了地方，居民之间经常为此发生口角，偶尔还有更激烈的冲突。2004年秋天，社区常务代表会商量了几次，有了结果：养狗居民说不养狗的人管得太多，那就让他们自己管理。

　　东铁营社区养犬协会就这样建立了起来，一查，竟然还有半数的养狗居民没登记。组织起来的养狗居民果然自觉性大增，在遛狗时几乎都主动打扫遗留物。

　　按照刘家宸等人的想法，社区常务代表会、居委会是并行的权力机构。2003年底，刘家宸向居委会提出，希望居委会下边各个委员会的负责人向社区常务代表会述职。

　　居委会领导很支持这个事情，但各委员会的负责人却有点不情愿：本来以为这些老同志组织起来“开开会、收收费”可以给他们帮忙，没想到还动了真格的，要监督自己。

　　“他们说上边管的部门够多了，现在怎么又多出了一个婆婆。”但刘家宸觉得，居委会以前的这些“婆婆”身份都不正，“组织法规定居委会对居民代表大会负责，但它已经变成了上级行政机关的派驻机构，居民代表更不能受居委会管理。”

　　2004年民政部举行《居委会组织法》修改草案听证会，第一个发言的刘家宸就曾提出，修改应该保证居民会议的独立性，不能变成居委会的工具。

　　不管干部们情愿不情愿，东四街道决定支持述职制度。为了使其更有约束力，东四街道规定居委会干部奖金中的75%由述职打分决定。

　　大多数居委会干部的述职结果都还不错。一般常务代表有意见，修改修改也能通过。不过还是会有例外。

　　2007年，一个社区的社区事务管理站站长在述职时，被社区常务代表会打了不及格。“站长是聘任职务，按照这个社区常务代表会主任的看法，既然不及格就应该解聘，他就不应该再干了。”王品军说，站长和一些居委会干部则认为自己主要还是对上级负责。

　　双方僵持不下时，街道提出了解决办法：虽然常务代表会打了不及格，但是加上居委会内部评价后，综合评分是及格的。最后决定给他三个月试用，“以观后效”。今年春天，这位社区事务管理站站长终于在社区常务代表会的认可下得到了正式合同。

　　捋顺关系挺麻烦

　　2006年，东城区团委书记袁海鹏调任东四街道办事处主任。这一年，东城区推行了加强和谐社区建设的一系列举措，把全区的社区常务代表会都统一改名为社区居民代表会常务会（以下简称“社区常务会”）。

　　袁海鹏刚到东四街道的时候还真听到了几位居委会干部对“社区常务会”的“不同意见”---该不该由“社区常务会”监督？如何监督？

　　他在几个社区转了转，听了群众的反映，决定劝导干部与“社区常务会”好好合作，接受居民代表们的监督。东四街道社区常务会制度就是这样得到了延续，最终坚持下来。

　　其实在不同社区的“社区常务会”主任看来，这个组织的权力和任务也是不一样的。豆瓣社区常务会主任丁肇晏认为，“社区常务会”不应是管居委会的“婆婆”，当选主任时，这位退休教师连续看了几天法规材料得出了结论：主要应该支持居委会工作。

　　而另一位“社区常务会”主任在当选后，还不太了解自己主要的工作是什么。

　　王品军告诉记者，东四街道正准备总结几年来的经验，制订一个适用于全部10个社区的“社区常务会”制度。

　　这种统一并不容易。豆瓣社区与东四其他社区最大的不同就是楼房多，物业公司、业主委员会，也成了“社区常务会”经常要打交道的对象。

　　“社区常务会”有街道的支持，物业倒也挺欢迎这个很少见的基层群众组织。不过，袁海鹏、王品军等一干街道领导现在还没太把握好“社区常务会”和业委会的关系。“业委会更多涉及房屋、财政，‘社区常务会’则是一个政治概念。”王品军说，最简单的区别是，业委会可以有非本地户籍人员，而“社区常务会”代表目前必须是本地户籍。

　　另一个区别是，业委会有法规支持，“社区常务会”则没有明确法定地位。

　　法无明文，北京的许多社区却都开始仿效“社区常务会”的制度。

　　大事谁来决策？

　　“社区常务会”本来由本地户籍居民代表、驻地单位代表、非本地户籍居民代表组成，后来在上级要求下只保留了本地户籍居民代表，如果有需要就邀请驻地单位代表出席。通过这种协商，北京166中学答应让六条社区的居民使用学校的健身设施。

　　“住在这个社区，还不能参加管理。”一位在东四做小生意的店主就对此有些意见，虽然社区里有什么事情居委会也跟他们打招呼，但形式上仍被排除在自治组织之外。

　　许多居民在接受记者采访时说，无论“社区常务会”还是居民代表大会，都不能真正决定社区的大事。

　　2007年，一场最终未能实现的拆迁，在以胡同平房为主的东四街道引起了很大反响。“居民代表说房子不能拆，上边能听吗？”一位老太太说了“社区常务会”带来的好处，转过话题就讲起社区自治的尴尬。

　　显然，这是制度对接问题。“这种拆迁不仅社区决定不了，也超出了街道的决策范围。”王品军认为，应该先普及再完善，在基层形成一个比较成型的运作机制，不然自身都有不少缺陷，还怎么改变上层建筑。

　　2004年，刘家宸不仅参加了民政部的听证会，还在社区里见到了来调研《城市居民委员会组织法》修改的全国人大常委会副委员长顾秀莲。

　　也就是在2004年底的这次听证会上，中国政法大学教授潘小娟提出了一个尖锐的问题： “如果居委会不想协助政府开展工作，能否拒绝？”

　　她发言说，当时的《城市居民委员会组织法》修订稿给政府的权力太大，可能会导致居委会承担协助政府事务太多，影响其自由开展自治活动。

　　《城市居民委员会组织法》的修改，至今尚未完成。

　　而“社区常务会”显然就是居委会淡化“行政化”的一种尝试，不过眼下尴尬的是，它还需要在街道这样上一级行政单位的支持下行事。刘家宸说，这些年发生了很多事情，就多亏了袁海鹏等一班领导。

　　“社区常务会”的权力确实越来越大、越来越实在。2005年起，北京市每年给每个居委会至少补助8万元。东四街道把花钱的权力交给了“社区常务会”。如果没刘家宸的签字，袁海鹏就不能批准居委会主任的用钱计划。这8万元中的一小部分，还成为了“社区常务会”的经费。

　　每月28日是“社区常务会”例会时间，刘家宸正琢磨这个月开会的内容，比如提议在社区搞些活动支持奥运圣火传递、反对“藏独”---总之，“社区常务会”决策的结果都要符合社区居民愿望，代表社区居民的声音。