地方政府违规处理土地出让金 为用地商变相减免

　　记者：公告中提到“以租代征”农民集体土地问题，请问“以租代征”具体是指什么，这样做有何危害?

　　翟挨才：所谓“以租代征”是指未经依法办理农用地转用审批手续，而是通过租赁的方式取得集体土地进行非农业建设。

　　按照土地管理法的有关规定，只有兴办乡（镇）村企业、村民建住宅和建设乡（镇）村公共设施及公益事业，依法经批准可使用农民集体所有土地，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地；未依法办理农用地转用审批手续，任何单位和个人不得将农用地转为建设用地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　“以租代征”的实质是规避农用地转用审批和土地征收审批，擅自将农民集体土地用于非农业建设的行为。同时，“以租代征”还规避了缴纳新增建设用地土地有偿使用费、进行征地补偿安置、履行耕地占补平衡法定义务。

　　目前，“以租代征”的问题在各地比较突出。主要原因是经济利益驱动。对企业和地方政府而言，由于近年来国家土地管理和调控的加强，企业使用国有土地的成本加大，而“以租代征”不需办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制和快速投入项目建设。对于农民而言，农民认为通过租地每年可以领到的租金比自己从事农业生产的收入还高，因而也支持“以租代征”。

　　但是“以租代征”的危害更为突出。一是严重影响了国家土地管理秩序，使国家的土地用途管制制度和最严格的土地管理制度不能落到实处，也影响了国家“严把土地闸门”的土地调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。二是影响农民的长远利益和社会稳定。农民出租土地的行为不受法律保护，一旦企业破产或经营困难，农民的租金将没有保证，而已经用于非农业建设的土地短期内无法恢复耕种，会给农民生产生活造成影响，或者给当地政府形成支付压力，影响社会稳定。

　　记者：目前土地储备贷款发放使用中存在哪些突出问题？产生这一问题的原因是什么？

　　翟挨才：我们关注这一问题主要是基于防范金融风险的考虑。此次审计发现土地储备贷款中存在两个突出问题，给土地储备贷款带来较大风险。一是土地储备贷款的抵押物不实，即用于抵押的土地并非是真正已储备的土地，同时有的土地储备机构贷款规模过大而还款能力不足；二是土地储备贷款被用于市政设施建设等非土地储备用途。产生这方面问题的根本原因是部分地方政府将土地储备贷款作为重要的融资渠道，为获取城市发展所需的巨额资金，以储备土地的名义大量贷款用于城市建设。除了贷款风险外，土地储备贷款规模过大，还会大量透支地方政府未来的土地收益，增加未来的还款压力和风险，还会造成盲目超量储备土地和建设规模的过度扩张。

　　记者：如何防范土地储备贷款的信贷风险?

　　翟挨才：为了防范土地储备贷款的信贷风险、规范土地储备管理行为和加强土地储备资金管理，国家有关部门相继出台了《中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》、《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》等规定。首先要认真落实好这些文件，同时，我们建议，金融监管部门应参与确定土地储备机构的贷款规模，实施总量控制；各金融机构应加强对土地储备机构贷款、偿还能力和担保机构担保能力的审核，审慎发放土地储备贷款，并加强对储备贷款的用途监控。

　　记者：此次审计调查查出问题的整改情况如何？

　　翟挨才：有关部门和各地方政府对审计查出的问题非常重视，采取多种措施整改违法违规问题，并进一步完善制度、加强管理。尤其是国土资源部，在审计调查期间就对审计查出的重大问题及时派员向地方政府了解情况、督促整改，并进一步完善了有关法规和管理规定。监察部、国土资源部等5部委在今年开展的土地出让金清理工作，也把审计查出问题的整改及相关政策落实情况作为了督察的重点内容。审计调查取得了较好的成效，如国土资源部就根据审计反映的部分地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证问题，在2007年发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中规定，“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”。这一规定限制了开发商分期付款、分割拿地的做法，会有效的限制和打击部分开发商蓄意囤积土地的行为，也有利于降低银行信贷风险和政府信用风险。