余杭法治指数，可计算的正义？

　　让一部分地方先法治起来？

　　“中国在搞法治国家，都没有拿出什么能够量化的东西来，你一个地方能搞得起来？”2006年，当“法治余杭”提出来时，余杭区颇有议论。

争论也同样存在于课题组里。“当时我们做这个课题时，还是有压力的。一个学者，轻易地去谈新概念，冒犯学术传统，是有风险的。”孙笑侠说。

　　争论被归为两点，一是区域法治是否成立？二是法治能否量化？

　　对于前者，传统观念认为法治是个统一的秩序，某个地域的法治单兵突进很难实现。课题组成员，孙的浙大同事林来梵教授在一次发言中提出了部分地区先行法治的概念，林将其比喻为，“就像允许一部分人先富起来一样”，可以让一部分地方先法治起来。

　　对于后者，课题组的另一个成员，中国人民大学教授张志铭，是钱弘道在中国社科院时的同事，张此前在上海做过世界城市法治化治理的课题。在他看来，法治量化，应该代表了中国法治发展的趋势，但在中国国情下，其难点，除了价值判断外，还在于技术上能否支撑，如政府的各项工作数据，一是有没有？二是愿不愿意提供？三是准确度有多高？

　　争议性意味着工作的复杂。首先是如何确立一个“让一部分地方先法治起来”的评估体系，在钱弘道的记忆里，评估体系的确立过程中，曾广泛调研，反复排演，征求意见，乃至三易其稿，“压力很大”。

　　直到一年多后的2007年11月，由一个“法治指数”、四个“评估层面”、九种“调查问卷”组成的法治余杭量化评估体系问世，课题组提供的材料称，该体系开创了全国地方法治建设的先河。

　　是年年底，余杭区委以文件的形式将其印发，要求各部门按照评估体系确立的各项要求，进行全面对照检查，每年考评。而各部门遵照该体系进行的打分，将成为每年法治指数出台的参考数据。

　　本土法治和香港标签

　　2007年1月24日，已正式加盟浙大的钱弘道带队赴港取经。四日香江之行，课题组考察了香港廉政公署、律政司等，并力邀2005年香港法治指数的项目主持人、香港大学法学院副院长戴耀庭加盟。

　　此举，被外界解读为余杭这个本土法治指数里面的香港标签，但戴与余杭方的接触，不超过72小时，戴本人则始终认为，在余杭指数中，自己的角色更接近于一个观察者。

　　这以后，借鉴香港经验成为课题组的重要路径，课题组在评分上设置内部组、外部组。内部组随机由党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的成员组成，外部组则随机由非政府机关，同时不直接参与党委、人大、政府及司法机关的人员组成；与香港不同的是，为防止内部组打分过高，课题组设计了群众问卷；为避免群众近距离看余杭的偏差，又设计了专家打分，以保证专业化与全国视野。

　　在香港，参与评估者为独立于政府之外的律师、教授和民众，而法治余杭课题组是受政府委托，如何使分数具有公信力？在余杭法治指数推出以后，曾有记者这样质疑。

　　“指数评估必须独立。”钱弘道觉得，这是课题组从香港借鉴的最核心的一点。2008年年初，法治指数进入量化评估法治建设状况，课题组与余杭脱离了联系，开始独立运作。

　　如何使打分者不受利益关系干扰？据课题组介绍：对于内部组人员，先由余杭司法部门提供七八十位法律实务人员名单，再由课题组随机抽样，单独联系，对外保密，要让习惯于政绩考核的他们说真话。而被选中者接到电话后，往往很警惕，对材料看得很仔细，再三要求保密。

　　作为打分参考资料的法治余杭评估资料数据，除课题组成员奔赴各机关、乡村进行实地调研外。但钱弘道承认，一些数据只能来源于政府机关，最后政府出面提供平台的发布方式，也和当初设想的完全由课题组独立发布的方式不同。

　　这种不能完全独立的方式，曾让一些批评者担心：数据会不会掺水？孙笑侠承认，不能排除这种可能，但“在中国推动法治建设，离不开政府的支持。”在这种情况下，学者只能通过自己的学术良心来保持立场。

　　戴耀庭也认为，上述矛盾的出现，跟内地现阶段的发展情况离不开。在现阶段，如果也用一个和香港类似的独立方式在内地做评估，是没人去做，没人有钱做，没人敢做，没人有那么多资料。

　　各地试水法治指标

　　深圳：2007年11月，深圳市法制办公布《深圳市建设法治政府总指标体系》的建议稿，提出法治政府的量化指标和细化要求，以此来评价和推动深圳建设法治政府的目标。这些要求包括十个方面：制度建设法治化、机构职责与编制法治化、行政决策法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务及信息公开法治化、行政监督法治化、行政救济法治化、行政责任法治化、财政管理法治化。

　　江苏：虽然没有明确称为“法治指标”体系，但2004年开始的“法治江苏”创建活动中，已经建立起了“法治江苏合格县(市、区)”的考核内容及评分标准。

　　正义是如何被计算出来的

　　杭州记者王苏(化名)，是在2008年5月底接到浙大光华法学院电话的。王苏是老政法记者，一直参与报道法治余杭活动。由于打分者的信息在课题组是严格保密的，记者在一个偶然的机会，通过其他渠道才找到王苏。

　　大概在6月1日，王苏收到了快递公司送来的外部组打分材料。按课题组的部署，法治指数的制订分五步：数据收集、群众满意度调查、内部组评估、外部组评估、专家组的评审和法治指数的计算。内、外部组的打分表，于5月中下旬发放，持续到6月8日。

　　在王苏拿到的材料中，除了邀请函、打分表外，还有两份共28页的参考资料。附件一，为“2007年度法治余杭评估资料”，分九大指标，这套数据由余杭各机关根据评估体系进行评估；附件二为法治余杭评估参考数据，分执政党及其党员的清廉程度，犯罪和治安处罚案件的数据，权利救济案件的数据，司法、执法资源的数据。

　　在记者王苏的打分表上，也分9项。王苏的打分不高，9项中最高70分，最低40分，有4项不及格。“全面推进依法行政，努力建设法治政府”打了45分，理由是“政府行为随意性太大，自己出台的文件规定往往自己推翻，遇到涉法问题，往往采取行政干预”；“促进司法公正，维护司法权威”打了50分，理由是“法律文书得不到有效执行”；“依法规范市场秩序，促进经济稳定良性发展”打了40分，理由是“市场不够规范，无证经营很普遍”。

　　王苏不知道他的打分最后有没有被采用。据评审组统计，外部组共向50人发出邀请，其中30封回复，28封有效信件中，根据回复时间先后，选出20封。如果王苏的回复被采用，他的打分将和其他19份一起，经加权处理，得出外部组的分数。

　　在王苏打分的过程中，内部组的打分也在进行。评审组共向46人发出邀请，29人回复。23封有效信件中，选出20封作为数据，最后计算出内部组得分。

　　专家组的打分是最后进行的，专家组一共14人，吕庆喆是在6月初接到打分表的，吕是国家统计局统计科学研究所研究室主任，2008年新加盟的5名评审组专家之一。被学界称为法学泰斗的原中国政法大学校长江平也在这个5人名单里，江平是在5月底接受邀请的，钱称他的加盟为该课题增添了分量。另外9名专家，是包括孙笑侠和钱弘道在内的原课题组成员。

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