余杭法治指数，可计算的正义？

　　法治指数的两种路径

　　早在戴耀庭做香港法治指数之前，已有不同国家和地区做过法治指标或指数的厘定。

当中较具权威性的，是世界银行2005年所推出的法治程度指数和“世界正义工程”亚太分会于去年9月草拟试行的法治指数标准。

　　2005年底，世界银行出版了一个叫《国家财富到底在哪里？》的专题研究报告，提出“法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值”。

　　为了量化法治对一国财富创造的影响，世界银行还特别设计出一套法治程度指数。该法治指数是以百分点来度量的，指数越高，代表的法治程度越高。按照这项研究的计算，经济合作与发展组织成员国(美、英、日、韩等30个国家)平均法治程度为90，瑞士则高达99个百分点，而埃塞俄比亚的得分只有16.4，尼日利亚甚至不到5个百分点。

　　“目前世界上对法治的研究，主要分为两种路径。”戴耀庭介绍，“一种是价值性的路径。它审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值。”按照世界银行的定义，法治的本质在于一国人民的守法意愿以及对该国法律制度的信任程度，法律规则是否公平和能否预期，财产权怎样得到保障。因此，世行的法治指数，可以归入“价值路径”。

　　另一种是“体制路径”，一种更聚焦于政府是否依法行事的考核方式。以“世界正义工程”的法治指数为例，“政府的自律和他律的均衡”被放在了法治定义的四项基本原则之首。“这种对法治的理解着重于看政府是否依法行事，政府的体制、运作的程序，是否可以确保达到利用法律来管治社会的目的。”戴耀庭说。

　　无论是香港2005年法治指数还是余杭法治指数，采取的均是后者。“一个社会的法治情况，很大程度上还是取决于政府的执政情况。”戴耀庭认为，“体制路径”虽较为狭窄，但比较之下，可令指数的指向更为明确，得出的结果更具现实意义。

　　悄无声息的香港法治指数

　　香港法治指数极具民间色彩，由NGO组织社会服务联会(简称社联)主办。作为多年的相识，戴耀庭毫不犹豫地从社联业务总监蔡海伟手中接过了调查任务。

　　酝酿两年，由知名学者和律师组成的七人专家小组编写的香港法治指数报告，在经四名法官、四名立法会议员、两名律政司官员、三名大律师等在内的19名专业人士评审之后，于2006年1月7日，社联召开记者发布会，公布香港法治指数得分为75分。

　　但出乎蔡海伟意料的是，香港法治指数如同石沉大海，缈无回音。

　　“当时各大报馆和电视台的记者都来了，但第二天只有《星岛日报》发了一篇300多字的报道。”蔡海伟甚至不记得《文汇报》也发了一条小消息。记者询问了多位香港传媒界及学术界的专业人士，大家均表示对香港法治指数没有任何印象。香港《经济日报》记者、《苹果日报》专栏作家陈宁指出，“如果传媒对指数没有印象，那证明它是比较小众的，没有引起公众关注。”

　　“现在即使是我们社联内部，也很少有人提起这个指数了，当年负责跟进项目的工作人员全部离职了，只剩下我能说清楚法治指数。”作为项目总负责人，蔡海伟感慨万分。

　　香港法治指数是“香港社会发展指数计划”的一部分。1999年，社联展开该计划，制定一套评估香港整体社会发展进程的工具，每两年公布一次。社会发展指数是由14个领域，共47项社会、政治及经济指标组成。2004年起，社联将法治指数纳入评估体系。

　　报告开宗明义，“法治不单是社会进步的象征，更是社会发展的一个重要基石。”在那个记者会上，社联行政总裁方敏生曾表示，法治指数除了可以让社会了解香港的法治情况，更能够提供一套评估方法，广泛应用到其他国家及地区，与之互相比较。“社联将继续追踪香港的法治情况，每两年公布法治分类指数。”但方的这个承诺现在已成空谈。

　　由于资金问题，社联暂时搁置了香港法治指数的调查。“这也与推出之后反映不理想有关”，蔡海伟说，虽然社联将报告提交给香港律政司，但没有得到任何回应。记者发函联系香港律政司，询问他们是否还记得两年前社联提交的香港法治报告，但截至发稿时，没有得到任何回音。

　　对法治指数被各界冷落，戴却不感意外。

　　“政府回应？为什么政府一定要回应呢？”对于香港法治指数报告的“石沉大海”，戴耀庭反问记者。“律政司每年接到成千上百份类似的民意调查和民间报道，怎么可能一一回应？”他略带戏谑地微笑，顿了顿接着说，“香港法治指数没有得到公众的注意，我估计还有一个原因，那就是50分及格，香港得了75分，这表示香港的法治程度处于较高水平，跟公众和政府的认知都比较一致，自然没引起大家注意，如果我们给香港法治打了个不及格的分数，那肯定媒体就会大肆报道，政府也会出来回应了。”

　　戴耀庭目前正联系几所大学的学者，打算向申请资金，自行把法治指数调查延续下去，而未来的调查可能在大陆、香港、台湾展开比较。他说：“我认为只做一次调查是没有意思的，必须定期地、连续地做，大概两年为周期做一次，然后透过指数的升跌告诉民众，到底我们的法治状况是在改善还是在恶化。”

　　外来者的观察

　　在余杭司法局对外发布的新闻通稿中，戴的名字被放在了显眼的位置。发布于今年4月的“香港大学法学教授戴耀庭来余杭指导法治指数出台工作”一文，是见诸媒体的关于“余杭法治指数”最早的报道。但实际上，戴与余杭方面的接触，不超过72个小时。

　　2007年1月，戴与浙江大学法学院钱弘道教授、余杭司法局官员在香港首次见面，提供了香港法治指数的相关资料，包括调查的方法和流程。钱弘道率领课题小组自行设定了余杭指数的九大指标和调查问卷等，戴并未参与其中。

　　今年4月7日，戴耀庭来到余杭，参加了为期一天半的研讨会，介绍了香港在实际操作过程中遇到的困难和问题，例如该如何发放问卷、问卷的回收期应为多长等等。“他们邀请我参与专家组打分，由于我对余杭地区和国内的法治情况都不熟悉，所以没有答应。”戴耀庭始终认为，在余杭指数中，自己的角色更接近于一个观察者。

　　“其实我的角色很被动，他们问我答，他们希望我给意见，我很乐意帮忙。余杭指数中，我只是一个外来者，尝试用我对法治的理解，给他们意见，让余杭的操作更加客观。”对于被推到台前成为一个宣传符号，戴耀庭不置可否。“大家互相借鉴经验来推进法治，这才是做评估的根本意义。”

　　由于在香港做法治指数调查时，正处于董建华任内政府民望最低的时候。75分，被专家解读为“处于高法治水平，但比过去略有退步。”那余杭的71.6分呢？“我自己觉得，71.6分，有点高。大家用的方法和指标不同，评分没有可比性，这只是民众印象的问题。如果你说只有六十几分，我想大家就觉得合理了。”

　　“香港的法治比内地好，这个不用分数也知道。”在香港中文大学念法学硕士的广州学生张尹忠，虽然没听说过法治指数，但他对香港的法治精神印象深刻。“你如何如何，将会被检控”，这是他在香港看到的最多“提示”。不按规定停车，会被检控；只要是“头上有屋顶”的地方，全都不能吸烟；在地铁中吃东西、暴粗，会被罚款、检控……“每次当我过了罗湖桥、踏上香港土地，就自然不会随地抛垃圾、不乱过马路，走在路上，总会依照道路规则，更不要说随地吐痰了。”

　　除了深入民间的法治精神，香港政府的“依法办事”也是有口皆碑。“香港，胜在有ICAC。”在戴耀庭2007年带领余杭司法局官员参观香港廉政公署的时候，这句口号不仅是墙上的标语，更使政府公务员队伍“不能贪、不敢贪、不想贪”。在“亚洲司法体制信心”调查中，香港每年都获得很高的评级，2006年评级高居首位。与世界各地相比，香港在司法机构信心一环的评级，仅次于澳大利亚，高于美国。而在2006年，中国十大城市的评选结果中，香港被评为中国最讲法治的城市。

　　“香港和内地处在不同的法治阶段。”戴耀庭分析，法治有四个阶段：第一个阶段是有法可依，第二个阶段是有法必依；第三个阶段是以法限权，第四个阶段是以法达义，就是以法律达到公义。香港处在第三四阶段之间，而内地是在第二三阶段之间。

　　比起香港，戴耀庭认为在余杭做法治指数调查更有意义。“在内地这么多年的法治建设中，我们建立了法律，而政府尽量用法律作为管治的工具。可法律是不是能限制政府的权力？公众有没有一个制度，来超脱政府的行为？即使在内地有行政诉讼法，可在某些问题上，机关与法院的独立性，仍然未有与香港法治相同的力度。”

　　由此，戴总结出，法治指数的意义不在于结果，而在于过程。法治指数的出台，就是一场中国特色的普法。这个过程可以让政府、执法人员提升他们的法治意识。

　　在他的观察中，余杭区司法局的工作人员从前期调研到后期操作，包括对外公布评分标准、开新闻发布会等等，与内地过去闭口不谈当地实际法治情况相比，的确是个很大的进步。

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