2005年2月，胡锦涛总书记在《提高构建社会主义和谐社会的能力》一文中强调，“必须尊重人民群众的创造精神，通过深化改革、创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力”。近几年，湖南认真贯彻中央关于制度创新的精神，表现出以制度创新助推科学发展，以制度建设加快湖南发展的战略思维。
以制度视野谋划湖南发展 我国经济学家吴敬琏指出，制度高于技术。新任湖南党政主要领导，甫入主湖南，都不约而同地表现出以制度创新和制度建设推动工作的施政韬略。
2005年12月底，新任湖南省委书记张春贤面对媒体表示：“我不喜欢烧新官上任后的"三把火"，我也不刻意去追求这些！工作应讲究科学，应该深入了解情况后按规律办事。”经过几个月的实地调研，他提出实施“一化三基”战略，即大力推进新型工业化，加强基础产业、基础设施和基础工作。时隔三年回头看，可发现推进“一化三基”的要妙，就在于切中制度建设的精髓，是立足当前、着眼全局、谋划长远的强基之举，特别是“基础工作”涵括体制改革、对外开放、人才队伍、基层组织建设等工作，从制度上为长远发展提供坚实的机制保障。同样，2006年9月底，湖南省代省长周强的上任讲话，提出努力建设“施政科学、行为规范的服务型政府，依法行政、公正严明的法治政府，务实高效、廉洁高效的责任政府，信守承诺、值得信赖的诚信政府”。为强力推进新型工业化，湖南还专门出台新型工业化考核指标体系及奖励办法，制度在加快推进新型工业化起到关键作用。2007年，湖南基础设施、基础产业投资1923.8亿元，比上年增长41.9%；三次产业结构调整为17.6∶42.7∶39.7，二产业重居首位，“产业虚高”的问题初步解决。这对湖南这个农业大省来说，制度已起到不言而喻的作用。今年，湖南省政府率先全国出台定于今年10月1日开始实施的《湖南省行政程序规定》，就是其制度性思维的结晶。
有制度经济学学者曾提出，繁荣在全世界的持续扩散最终取决于培育恰当的制度。湖南主要领导人的制度建设和创新，正是融合湖南发展实际，选择恰当的制度，铸就发展和繁荣。这几年，湖南连续两位数的发展速度和城乡居民收入的持续上升，表明湖南依靠制度突破，初显成效。
以制度思维推进经济发展 德国经济学家柯武刚、史漫飞指出，“制度发展的不足使技术进步成果的积累和潜在巨大市场不起作用。”湖南省主要领导谋划和推动新一轮的发展，面对的首要问题是如何“使已有优势扩大为新优势、潜在优势转化为现实优势”，如何让人民群众在加快发展过程中享受更多发展成果。湖南祭出的法宝是制度建设，把制度精神贯穿于经济社会发展全过程。
一是完善优化发展环境的体制机制。湖南省主要领导坚持通过体制机制建设，实现充分利用两个市场、两种资源。在湖南省第九次党代会上，张春贤提出五个原则，其中之一就是坚持改革创新，加快建立充满活力、富有效率的体制机制。去年党的十七大召开期间，周强在京接受采访时说，“市场经济的发展，要求创造一个可以预期的、公平的、公开的法治环境。政府在社会主义市场经济当中扮演的角色，就是市场的监护人，就是要执行市场的规则，来保证市场主体公平竞争。”这方面，湖南后发先至，开创信用体系建设的“湖南模式”最具代表性。2007年6月7日，又在“湖南模式”信用体系建设的基础上，出台加快建立守信激励和失信惩戒机制有关事项的通知，并出台专门管理办法,严格规范信息的采集利用，形成“守信激励、失信惩戒”的信用机制。从制度性地改善环境来看，信用体系建设的“湖南模式”，用制度规范信息的征集、披露和使用，用制度促进社会信用体系建设，用制度改善信用环境，在全国开创先河。目前，湖南发展的加速与投资环境向可预期方向优化有机结合，使湖南发展环境发生质的聚变，国内外投资者在湖南可预期的回报率大大增强，纷纷看好湖南、聚焦湖南，正如中国美国商会会长与周强会面时，用标准的普通话称道湖南正在营造“公正、透明”的环境一样，对湖南以制度建设优化发展环境充满信心。2006年和2007年，湖南实际使用外商直接投资增长都在25%以上，实际引进内资增长分别达26%和19%。可以说，对湖南制度性地改善投资环境，广大投资者已给予实际的响应。
二是完善区域发展机制。这些年，湖南一直在探索形成全局生动发展的机制。第一，完善带动发展机制。充分珍惜和利用长株潭城市群资源，坚持优势优先，打造长株潭核心增长极，带动全省经济发展。同时又不失时机地完善“3+5”城市群与长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区的联动机制。2007年长株潭三市生产总值3461.78亿元，比上年增长15.7%，比全省快1.3个百分点；“3+5”地区生产总值6923.58亿元，增长15.3%，比全省快0.9个百分点。第二，完善扶持区域发展机制。2006年和2007年，湖南连续出台推进湘西地区开发意见、决定，以及湘西地区开发总体规划、湘西地区开发“十一五”规划等五个文件，建立以增强湘西地区自我发展能力为中心的扶持发展机制。2007年，大湘西地区开发初见成效，实现生产总值998.86亿元，比上年增长13.3%，加快1.7个百分点。第三，建立完善湘南大开发机制。去年5月21日，湖南党政主要领导同时出席湘南大开发座谈会，并出台交通基础设施建设、产业发展政策、土地利用、财政金融、国企改革、旅游开发、人才的引进和培养、海关服务等八个方面的政策措施，力图把湘南地区建设成为泛珠三角区域经济中重要的有色金属深加工基地、出口加工基地、能源基地、优质农产品基地和旅游休闲基地。目前，深圳中航集团计划投入20亿元开发建设衡阳（深圳）工业园；郴州出口加工区封关运行，成为湖南承接产业转移的重要基地。湖南区域发展机制三个方面的创新，既以长株潭重点带动突破全局，又促进湘西等欠发达地区加快发展，更是顺应全球经济一体化、国外及沿海发达地区产业加速向内地转移的趋势，强力推进湘南地区大开发，从制度上真正盘活湖南区域经济的发展全局。
三是完善基础设施建设的体制机制。湖南基础设施薄弱，要使发展更加厚重，更加具有后劲，加强基础设施建设是一道绕不过的关。为持续增强基础设施的支撑能力，湖南采取用责任制推动工作、用责任制考核工作绩效的办法。以高速公路建设为例。湖南根据新的形势，将原“十一五”计划达到3500公里调整为4723公里。针对时间很紧、任务很重的现实，湖南成立高速公路建设领导小组，将各项工作细化分解，按倒计时编排工作，明确有关部门和地市的工作、责任，实行奖惩分明。预计年内将有17条高速公路项目开工建设。
四是完善发展农村经济的体制机制。湖南从制度上规范、引导，整体推进新农村建设。第一，建立长效工作机制。中央作出建设社会主义新农村的决策后，湖南立即从建立长效工作机制着手，发出政策责任分工通知，建立部门工作责任制，将乡村道路、教育、卫生、扶贫帮困等各方面的工作责任落实到每个单位。第二，建立稳定增长的投入机制。湖南农村工作会议提出，要实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化。同时，还实行“一事一议”、公益设施建设奖补制度，对农户投资投劳兴建直接受益的生产生活设施给予补助。2007年全省农村固定资产投资545.38亿元，比上年增长19.3%；农业综合开发投入7.27亿元，增长13.6%。第三，建立农业风险防范机制。如，去年7月周强提出建立促进生猪养殖业稳定增长的长效机制，探索建设扶持生猪产业稳定发展的政策体系，防范、分担生猪养殖风险。第四，建立农民持续增收的长效机制。实行“三增一减”，即劳务增收、政策增收、挖掘农业内部潜力增收和平抑农资价格减少生产费用。可以看出，湖南不遗余力地探索用制度全方位推进新农村建设，已覆盖农村经济、社会保障、基础设施建设等各个方面。其制度探索，从破题开始就向形成体系支撑迈进，取得很好效果。去年，粮食总产达到582亿斤，农产品加工企业增长10.2%达到4.2万家；新农村建设示范村达到1211个；农村外出务工人员超过1480万，劳务总收入898.78亿元。
经济社会的发展需要资本和资源支撑，更需要组织制度提供可预期的制度环境。湖南各方面的制度建设，相互衔接、相互配套，深谙制度的精神和功用，形成相互支撑的制度体系，目标直指科学发展、人民得实惠，最大程度地降低经济社会发展过程中的交易成本，提高制度效益。
以制度创新推进“两型社会”建设 湖南探索长株潭城市群资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区建设，是以建立制度保障推进，为全省乃至全国在“两型社会”建设的制度安排方面积累经验，坚守“四条底线”，即保证耕地不减少，稳定粮食生产；保持资源的可持续利用，不断节能降耗；保持青山绿水，提高森林覆盖率；保持良好的生态环境，改善人的生活质量。具体做法是，制度安排先行，保护、遏制、鼓励并重。
一是建立长株潭“两型社会”综合配套改革的制度保障。湖南在推进长株潭城市群的制度建设方面方向明确，就是制度保障先行。2007年9月，湖南再次修订长株潭城市群区域规划条例，在获批为全国“两型社会”综合配套改革试验区后，又提出把观念更新和体制机制创新作为试验区建设的首要任务，注重改革的整体性、协调性、关联性，以重点突破带动活跃全局，加快编制改革和规划方案，明确在资源节约、环境保护、基础设施、土地管理、产业发展、自主创新、金融服务、对外开放、财税体制、社会保障、户籍制度、市场监管、行政管理等重点领域和关键环节取得突破，尽快形成长株潭新型城市化和城市群建设、管理的机制，以及资源节约、环境友好，发展循环经济和“两型”产业、共建共享基础设施等机制。据悉，湖南长株潭城市群发展提升规划、综合配套改革方案等将在近期出台；已启动长株潭城际快速干道、城际轨道交通、京珠高速复线、湘江长沙综合枢纽、湘江风光带二期等基础设施项目建设等工作。
二是建立自然生态保护机制。为水、土、气、山等自然资源提供制度保护。2006年以来，先后出台关于植物保护、农业综合开发、土地开发整理、水能资源开发利用管理、耕地质量管理等条例，用制度从源头上保护生态环境。目前，生态环境更加优良，森林覆盖率达到56.1%，基本农田面积稳定在5040万亩。
三是建立遏制高耗能、高排放、高污染行业发展机制。去年湖南节能减排工作领导小组召开第一次会议，周强要求落实措施，建立长效工作机制。这个长效工作机制包括，激励约束机制、节能减排信息定期发布机制，节能减排考核、监察机制等等。其制度遏制的效果极其明显，去年全年关闭各类小煤矿2900处，集中关停环洞庭湖234家环保不达标造纸企业，局部水质由Ⅴ类上升为Ⅲ类。今年，湘江流域污染防治专项行动又打破行政区划，湘江流域8个市向省政府提交责任状，形成湘江流域水污染防治的协调联动机制，成为继去年集中关停环洞庭湖造纸厂之后的又一亮点。
四是建立鼓励低能耗、低排放、低污染产业发展的机制。采取政策措施鼓励高科技产业、现代农业和现代服务业的发展。如，出台高新技术发展条例，设立专项引导资金，激励低能耗、低排放、低污染产业发展。去年，湖南二氧化硫、化学需氧量排放量首次实现双下降；高新技术产业增加值占生产总值的比重提高1.3个百分点。
湖南“两型社会”建设，既有“四条底线”的目标保障，又从更高层次上给予制度保障，注重形成制度体系，以制度力量推动“两型社会”建设。这种积极探索值得倍加关注。
以制度建设持续改善民生 湖南改善民生的显著特点是，管长远、成常态，以更多稳定地提供公共产品，缩小个人收益率与社会收益率之间的差距。
一是建立办实事的机制。自2004年湖南省委、省政府为人民办八件实事开始，这几年已形成以制度为保障解决民生热点问题的长效机制。特别是去年湖南在办八件实事时，提出健全“八个覆盖”，其中覆盖农村的义务教育经费保障新机制、农村卫生服务体系，以及覆盖城乡的污染治理体系、社会救助体系、就业和社会保险体系、计划生育奖励扶助制度等六个覆盖，都是解决民生热点问题的长效制度。四年共投入655.83亿元，制度性地解决一批人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
二是完善社会保障制度。湖南逐步建立健全覆盖全省城乡的社会保障体系，最低生活保障制度，困难群众住房保障制度，社会救助体系和就业再就业制度。今年3月，张春贤又要求，不断完善保障和改善民生的长效机制，千方百计增加教育、卫生、就业、社会保障、住房等民生领域的投入。同时，还对完善矛盾调解机制给予高度重视，创造性地运用“三调联动”机制化解矛盾纠纷，形成“湖南模式”，为人民群众提供有力的公共安全保障。
三是完善公共财政保障机制。湖南克服财力紧张的困难，努力形成公共财政稳步增长的机制。如，建立统一规范透明的财政转移支付制度、县乡最低财政转移支付保障机制、“十一五”预算内教育经费支出占财政支出的比例每年同口径提高1至2个百分点的机制等。去年3月，周强还要求，确保农村义务教育阶段学生杂费免除率达到100％，各级政府分担的新机制资金到位率达到100％。
四是建立完善抗灾救灾长效机制。湖南自然灾害较多，特别水旱频发，每年要投入大量的人力、物力抗灾救灾。这些年，湖南一直在探索建立长效的抗灾救灾机制，确保能迅速预警、迅速动员、迅速开展抗灾救灾。去年湘南大旱，湖南省委、省政府提出要把有效的成功经验上升为制度，建立抗灾救灾长效机制，提高抗灾救灾能力。这一长效机制，在年初湖南战胜百年不遇的低温雨雪冰冻灾害中已经受考验。
坚持以人为本，持续改善民生，非一朝一夕所能奏功。只有从建立重视、解决民生问题的机制，才能真正为人民群众解除后顾之忧。很显然，湖南的做法已切中肯綮。
以制度完善提升湖南 美国制度经济学家诺斯指出，对经济增长的历史研究就是对制度创新的研究。我们完全可以推论，制度在保障经济增长的同时，自身也需要适应经济增长对制度本身变革的要求，推动高效益制度替代低效益制度。正是基于这种考量，张春贤强调要大胆改革一切不适应生产力发展的思想观念、体制机制和做法规定；周强则进一步要求，必须把观念更新和体制机制创新作为首要任务，力争在体制机制创新方面率先突破。
一是创新民主决策机制。制度的功能，既要具有保障作用，更要有促进资本、劳动、知识充分有效运用的功能，提升生产函数的水平。在这方面，湖南主要是从两个方面着手。第一是发挥咨询决策机构的作用。每逢重大决策，如“十一五”规划、政府工作报告、以及重大项目、重点工程的决策，都必须充分听取院士专家咨询委员会、参事室的意见和建议。第二是创新集中民智的机制。去年8月，湖南省第九次党代会召开前夕，湖南省委、省政府作出开展全民献计献策活动，专门办公室公开向全省及海内外征求发展良策。这一创新得到海内外的高度赞扬，取得巨大效果。共收到各类建言献策9118件，300多条有代表性的建议对策已结集成《献策湖南》一书出版。这也成为湖南创新决策机制的开端。张春贤在活动结束后，就提出要坚持和完善献计献策这种发扬民主的好形式，进一步畅通民意表达的渠道，建立健全政务公开和重大问题决策听证制度，健全和完善察民情、听民意的工作制度。
二是创新干部选拔机制。湖南坚持不让综合素质高的人吃亏,不让干事的人吃亏,不让老实人吃亏。这是对选人、用人制度创新的原则。事实也如此，湖南这几年的干部人事制度改革创新，注重打破常规、突破传统，创造出被外界称为“直升机”式的干部人事制度，先后直接从基层提拔5名县(市、区)委书记、5名乡镇党委书记到省直机关任职，从省内外高校和科研机构引进15名博士和9名博士后到基层和省直机关任职，面向社会公开选拔15名省管干部，与浙江、广东、江苏、四川交流70多名厅级、县处级干部。现在这种制度，已开始发挥凝聚人心、吸纳人才的巨大效应。不仅如此，这一方式还进一步延伸到湖南基层组织制度建设。2007年，为充分调动村干部的工作积极性，解决税费改革后部分离任村干部生活困难的问题缺乏制度性安排的问题，下发关于进一步加强和改进村干部队伍建设的意见，明确对在职村干部、离职村干部分别发放误工基本补贴和生活困难补助，并保障村级组织运转的最低经费；今年3月，湖南浏阳市3个村开始试点村党组织干部公推直选；5月份常德市产生湖南省第一个公推直选的镇团委书记。好的制度，能最大程度激发人的内在潜力和动力。湖南干部选任制度的创新，能充分激励广大干部，大大降低优秀人才脱颖而出的成本，已成为激发社会活力的重要渠道。
三是创新干部监督约束机制。湖南坚持用制度管权、管事、管人，其重要标志是将于今年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》。这个被誉为“作茧自缚”的规定，充分体现行政机关的一切权力来自人民，有利于推动责任型、法治型、服务型政府建设，提高行政机关办事效率和行政效能。与此相应，湖南还把党务公开、政务公开，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等结合起来，形成有力的监督体制机制，强化权力制约和监督，努力形成权力运行监控机制、拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系，最大程度地杜绝“权力寻租”现象，从整体上降低社会运行成本，提高社会效率。
湖南领导集体宏大的制度视野，融合湖湘文化“敢为人先”和“心忧天下”的精髓，已走出制度建设和创新的湖南路子。我们期待湖南为世人创造更多的湘政新风。（作者为湖南省政府研究室主任）
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