新闻快读
通过诉前司法“确认”，就可以赋予人民调解协议法律效力。一年前，一项开全国先河的司法改革举措，在甘肃省定西市基层法院初步建立。本报当时对此进行了详细报道。诉前司法“确认”推行之初，社会各界在对这项创新制度寄予厚望的同时，也表示了很多担忧：
诉前司法“确认”人民调解协议书是否有足够的法律依据作为支撑？其推行能否得到社会各界的支持而避免法院“孤掌难鸣”？是否会像很多制度一样沦为“雷声大、雨点小”的“形象工程”、“面子工程”？
一年之后的今天，这一制度已经从在定西市个别法院、法庭试点，扩大到在全市法院推行。
人们当初的忧虑现在还存在吗？这项制度到底运行得如何？本报记者采访到了定西市的权威人士，他们对此作出了正面回应。
“确认”案件平均不超过3天办案效率提高
不存在司法权让与和诉讼程序弱化的问题
基本实现了法律效果与社会效果有机统一
在甘肃省定西市临洮县法院专门设立的人民调解协议诉前司法确认室里，一起村民与学校之间的土地经营权互换纠纷案正在确认。
确认在轻松、愉快的氛围中开始。法官首先对双方提交的人民调解协议书进行了内容合法性审查，之后便询问双方当事人：
“你们是自愿达成协议并提交法院依法确认的吗？”
“都是自愿的。”双方当事人回答。
“你们都清楚协议书经过法院确认后，就具有了法律效力，如果一方不按协议书履行，另一方可以申请法院强制执行吗？”
“很清楚。”
“那请你们再仔细看一遍人民调解协议书、调解协议司法确认书，如果没有异议请分别签字盖章。”
……
不到两个小时，双方当事人就办完了所有确认手续，他们对结果都非常满意，说“如同吃了一颗"定心丸"”。
“我们现在审理案件轻松多了，调解率高了，很多都是当事人自动履行的。”确认这起案件的法官说。
据了解，这项名为“人民调解协议确认机制”的具体运作方法是：人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的矛盾纠纷进行调解达成协议后，经当事人申请，人民法院经过审查认为协议内容合法，就可以出具法律文书确认该调解协议有效。确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。
这项司法改革，引起了定西市委政法委的高度关注，定西市委常委、政法委书记李晓林不仅亲自参与改革，还多次赴试点法院进行宣传发动。
经过一年多的推行，这项工作有了这样一些数据：
定西市中级人民法院副院长安永刚透露，自去年5月试点以来，共对275件人民调解协议书进行了确认，现已执行238件，均为当事人自动履行，其余37件因为履行期限未到而尚未执行。
渭源县法院是诉前司法“确认”开展最早、最有成效的基层法院。渭源县人民法院院长安莉说，试点以来渭源县法院共依法确认了140多起案件，占全市法院确认案件数的58%以上。
“人民法院确认案件的期限最长的17天，最短的不到两小时，平均不超过3天，大大缩短了办案期限，方便了群众，提高了办案效率。”安永刚说，人民调解协议确认案件收费较低，均按照诉讼费收费减半收取，并对符合免交诉讼费的102件案件免收了诉讼费。
回应质疑
司法权让与和程序弱化问题不存在 岷县岷山种畜场退休职工后某与邻居卢某因道路和宅基地纠纷在村委会的协调下多次达成协议，又多次反悔，矛盾不断升级。今年初夏，后某赶集时听了当地法庭组织的“人民调解协议诉前司法确认”宣传讲座，第二天一早便到法庭要求“确认”。法庭特案特办，启动司法审查程序，在充分肯定这份人民调解协议的正当性、合法性的前提下，通过司法确认书的形式确认了人民调解协议，赋予该调解协议以强制执行效力。不久，双方自动履行了协议。
据了解，今年5月，最高人民法院在全国确定了4个基层法院、3个中级法院、1个高级法院作为多元化纠纷解决机制改革试点法院，定西市中级法院因率先开展“人民调解协议诉前司法确认机制”，而被列为改革试点的中级法院之一。
任何一项改革都要面对可能出现的问题，诉前司法“确认”也不例外。
从这项制度推行之初，有理论界人士就指出其存在“两大深层次问题”：一是将司法权让与非诉讼调解组织；二是诉讼程序弱化，即未经严格的诉讼程序就赋予非诉讼调解协议强制执行的法律效力。
“一项司法改革，如果一味坚持有无法律明文规定，那么这种所谓的司法改革无疑是自欺欺人。”定西市中级人民法院院长时春明认为，这项制度不但没有触犯宪法法律的禁止性规定，而且更好地贯彻了“人民利益至上”的最高司法原则和价值追求，这就是该机制最重要的法律依据。
时春明说，无论从制度设计层面还是制度实施层面分析，诉前司法“确认”都没有将非诉调解组织的调解作为诉讼的前置程序，当事人在选择纠纷解决方式时完全是自主的，是否启动诉前司法确认机制，完全是当事人的自主选择，也就是说，法院并不是将当事人起诉的案件推向非诉调解组织先行调解，所以“该机制根本不存在司法权让与的问题”。
“不仅如此，相反，该机制的目的是将本无法律强制力的非诉调解协议经过严格的司法审查后，对合法公正的进行司法确认以赋予法律强制执行力，使貌似已经得到解决而实际上仍处于不确定状态的矛盾纠纷通过司法确认使其处于法律确定的状态之中，从而使司法权的功能得到更加充分的发挥。”时春明说。
针对是否存在诉讼程序弱化的问题，时春明认为，一方面，诉前司法“确认”机制针对的都是简单的民商事案件，其处理难度很小，对非诉调解组织调解达成的协议进行司法确认，对一名专业法官而言很容易，在这种情况下强调程序的复杂化显然是机械办案的表现；另一方面，该机制是一种司法程序，是根据当事人的申请而启动的，符合司法程序启动的法律特性即被动性。
直言不讳
防止“两个极端”破除“两个瓶颈” “我承包的工程顺利施工有保障了。”承包定西市岷县申都乡自来水管道工程的梅川镇农民包三旦逢人便说。
原来，2008年6月，包三旦承包了岷县申都乡申都村自来水管道工程，因管道要经过农户赵王生家门口，挖埋设沟渠时被赵阻挡，而另一农户也不让下一户接水，工程陷于停顿。万般无奈之下，包三旦只好到岷县法院立案告状。岷县法院院长认为，此案虽小，但牵涉到广大农民的切身利益，通过诉讼解决，周期长，调解难度大，处置不好，可能激化矛盾，还影响工程的进度，不如发挥乡村人民调解组织的独特功能，通过对话协调处理好纠纷，再由法院依法确认。
5天以后，包三旦拿到了县法院的人民调解协议司法确认书，埋设沟渠顺利地从赵家门口通过，农户们也接上了自来水，因司法确认书的“保护”，自来水管道工程的施工进行得异常顺利。
“实施效果比预想得要好。”在不久前召开的定西市“人民调解协议诉前司法确认机制”司法改革试点现场交流会上，时春明说，诉前司法“确认”基本实现了法律效果与社会效果的有机统一。
在给与肯定的同时，时春明也直言不讳地指出了这项制度在实施过程中的一些问题。
“目前，这项司法改革进入了"阵痛"期，需要防止和克服消极应付和急躁冒进两个极端，破除宣传不到位和改革主体思想认识不到位两个"瓶颈"。”时春明说，有些基层法院和法官，特别是少数领导，存在着畏难情绪，有时也会消极应付，市中院督促了办上几件，不督促就放手不管，有些法院甚至半年没有确认一起案件。
“宣传推广力度不够则表现在，不但广大人民群众对这项改革的具体内容，包括申请诉前司法确认的案件范围、程序、法律效果等知之甚少，就连大多数非诉调解组织对这些也是一知半解。”据时春明介绍，大多数县区法院还是单枪匹马独立上阵，没有采取有效措施积极争取当地党委、人大、政府及政协的监督、指导和支持，没有认识到多元化纠纷解决机制是一个复杂的系统工程，需要整合各方面的力量支持和配合。而与辖区内司法所、民调组织等其他纠纷解决机构联系不够紧密的问题，也不同程度地存在。“法院与各调解组织没有建立起紧密的联系、沟通、协调的长效机制，存在着"两张皮"的现象。”
“任何一项改革都不可能是一帆风顺的，需要一个伴随"阵痛"甚至是剧烈"阵痛"的过程，这个过程就是宣传发动的过程，是社会民众认识认可的过程，是塑造改革魅力的过程，是实现社会进步的过程。”时春明认为，全市法院一方面要克服消极应付甚至悲观畏难的情绪，增强改革意识、责任意识；另一方面一定要防止和克服急功近利的急躁情绪，企图跨越必要的过程是要不得的，必须做好坚持不懈、循序渐进的思想准备。
周文馨 赵志锋
权威看法 “这是一项机制创新，是践行"公正司法、一心为民"的具体体现。”
———最高人民法院副院长万鄂湘“这项司法改革是充分发挥人民调解的基础作用、建立多元化纠纷解决机制的有益尝试，值得认真总结推广。”
———甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎“各县区党委、政府要采取各种措施，充分发挥总揽全局、协调各方的作用，增强服务意识和工作主动性，协调建立、完善、落实这项司法改革试点中遇到的诸如人员编制、机构设置、经费保障等方面的实际困难和问题；要积极探索将这项改革措施纳入当地社会治安综合治理的考核范围，予以落实。”
———定西市委常委、政法委书记李晓林
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