我国地方政府推进公共支出绩效预算改革

　　地方政府试水绩效预算改革评价体系困局难解

　　本报记者 孙雷 河南焦作、北京报道

　　中国地方政府正在尝试学习西方发达国家，推进公共支出绩效预算改革。这是日前在河南省焦作市结束的“公共预算与政府绩效管理论坛”上传递出的信息。

　　在由中国发展研究基金会、财政部财政科学研究所、河南焦作市政府主办的这次论坛上，来自广东省广州市、佛山市南海区、上海浦东新区、黑龙江省哈尔滨市等城市的财政部门代表分别介绍了各自改革试验的经验和下一步的打算。

　　这是一个信号：中国部分地方政府正试图通过这一改革尝试，来提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力。

　　在财政部财政科学研究所研究生部财政教研室主任陈穗红看来，中国目前已经具备了逐步从投入控制向绩效管理转变的基本条件。

　　然而，各地方政府当下的实践同样表明，中国的绩效预算改革还只是起步、探索阶段，诸多矛盾纠缠其间，是项改革未来究竟能进展到什么程度，发挥出怎样的效果，能走多远，目前都还是未知数。

　　绩效评价地方试点突破

　　据广州市财政局绩效评价处副处长袁星侯论坛上透露，2009年，按照广州市人大财经委的要求，对此前年度市教育局、卫生局两个部门财政支出绩效情况进行评价。

　　“我们将采用分类分档、点面结合的办法，其中将包括对四个支出项目绩效的重点评价。”袁星侯告诉记者，这四个支出重点项目的具体内容很快就将确定。从2004年成立绩效评价处至今，广州市从项目绩效评价入手，已经做了近5年。

　　而事实上，财政项目支出的绩效评价，普遍成为中国地方政府推进公共支出绩效预算改革的落脚点和突破口。

　　一般而言，整个公共支出绩效预算流程包括四个步骤，即设定绩效目标，撰写绩效报告(部门自评价)，政府综合绩效评价，评价结果利用。

　　其中，绩效评价是重要而且相对比较好操作的一环。而逐步拓宽绩效评价涉及资金和领域，成为试点地区一个共同特征。

　　以浦东新区为例。从2006年起，该新区每年选择部分项目实施绩效评价，2006年21个项目，涉及资金41.3亿元，2007年38个项目，资金76.73亿元，2008年达到43个项目，涉及资金104.69亿元。

　　试点的效果也已经初步显现。

　　据上海市浦东新区财政局政研室副主任周彬介绍，项目评价完成后，新区财政局会同相关部门，开始利用评价结果，及时调整和优化以后年度预算的方向和结构，合理配置资源。比如新区劳动保障局就根据促进就业项目的实际评价结果，调整了资金投入的方向和结构，加大对农村劳动力、世博动迁居民等特殊人群的就业补贴。

　　袁星侯也指出，广州在沟通评价意见时，有部门、单位就明确表示要减少不必要的开支，更符合实际地做预算。

　　陈穗红指出，随着中国政府职能转换、预算管理改革的推进，社会公众对预算绩效要求的提高，中国目前已经具备了逐步从投入控制向绩效管理转变的基本条件，“中国目前改革的现状与社会的需求，构成了推进绩效预算的牵引力。”

　　一方面，政府采购、部门预算编制、国库集中支付、收支两条线及政府收支分类改革已经全面展开，预算绩效评价、零基预算方法应用等也在试点和探索中。

　　上述改革的特点，主要是以加强预算管理的集中控制来克服预算管理涣散、资金流失的弊病，但其局限则在于，仍以投入管理为控制重点，对结果和效率关注不够。

　　此外，财政体制的深化改革要求改变财政资金的管理方式，要求更加关注预算分配和管理的结果和效率，而绩效预算也是解决预算竞争矛盾的有效机制。

　　在陈穗红看来，绩效预算更包含了超经济的意义，它是“政府对于公众的受托责任”。

　　评价困局

　　但是，“绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程。”周彬对记者说。

　　各试点地方政府最直接可感的就是技术上的难题。

　　浦东新区在支出评价过程中就发现，由于财政支出绩效评价指标体系尚处于探索阶段，还没有一套相对成熟科学的财政支出绩效评价指标体系，一定程度上影响了评价质量。

　　广州市财政局在组织绩效评价时设有一个重要的共性指标，即“预算完成率”，其逻辑是，干多少事情需要花多少钱。

　　但是，实践中曾经有预算单位100万的项目最后只花了70万就完成了，似乎是节省了财政资金。但从另外的角度来看，这则可能意味着要么是项目预算的安排不合理，要么项目完成不理想，结果出现了“省钱反而受批评”的怪现象。

　　更复杂纠缠的困境出在制度层面。

　　就绩效评价本身而言，目前基本上都属于事后评价，对多目标的综合影响、测量的技术难度、利益主体多元化等都困扰着改革。同时，绩效也只是决定预算分配的因素之一。

　　而且，预算绩效改革显然不是财政部门一家的事情，需要发挥政府各部门的合力。不过，由财政部门给各部门设定指标进行评价，部门很难真正服气。引入第三方评价？中国的中介基础相当薄弱，可信度也容易引起质疑。

　　而从目前各地试点来说，都还无法在预算编制阶段便设定合理的绩效目标。而对一些部门而言，部门自身的定位就不清晰，职能就有待调整、改革，让其提出合理的绩效目标显然是强人所难。

　　“中国绩效预算改革还有很长的路要走。”陈穗红说。