98特大洪灾启示录

　　启示之三：防洪体系建设，必须与经济建设同步，有计划按比例的发展

　　98抗洪实践表明，凡是多年来投入多、基础好、标准高的堤段，严防死守的压力就小，人民群众的安全感就强。

吉林省自1992年以来连续数年加高加固堤防、并采取了模袋护坡等新的技术，可以说是为取得今年嫩江干堤不决口的奇迹奠定了重要的基础。南京市考虑到城市发展的需要，经过数年努力将城市防洪标准提高到了百年一遇，今年汛期安然无恙。

　　大灾之后必有大治。98抗洪取得决定性胜利之际，我国政府已经考虑到灾后要加大水利建设的投入，加大治山治水的力度。痛定思痛，举国上下提高防洪标准的呼声高涨。水利系统需要解放思想，抓住机遇，肩负重任，全力以赴，绝不能辜负了人民的期望。

　　然而，我们也必须清醒地认识到防洪体系建设的艰巨性、复杂性和持久性。如果不能正确地把握机遇，大灾之后必有大治，也可能搞成一锤子买卖，头痛医头，脚痛医脚，最后虎头蛇尾，不了了之。日本在本世纪上半叶的明治时期、大正时期和昭和初期，曾经3次制定治水计划，每次都是大灾之后有大治的模式，但是，三次计划历经波折，均未能如愿完成。其原因或者是由于计划过于庞大，治水投资增加过猛，几年之后，与其他行业发展的矛盾加剧，国家财力不支，计划难以为继；或者是由于社会政治因素的冲击，治水计划被迫暂停或终止。二次世界大战期间，日本水利事业停滞，山林具毁，河川失修，防洪能力低下，一时水患频仍。1953年，日本内阁设置治山治水对策协议会，提出了《治山治水基本对策纲要》供国会审议，结果未获批准，理由是国家没钱。直到1959年，以伊势湾水灾惨案为契机，加之国民经济已经复苏，治山治水才重新提到了议事日程之上。这次虽然仍是大灾之后才有大治的模式，但日本人已经聪明起来。先立法，确定河川分级管理的体制与治山治水投资的来源及比例，再以1953年《纲要》作为长远目标，提出近期实施的目标有限的十年计划，以后改成5年计划，并连续不断地实施下来。同时，在国家的科研计划中，灾害研究被提升到最高等级。随着管理体制的不断完善，日本终于走上了依法治水、计划治水、科学治水的正道。近40年来，尽管日本政坛风云变换，经济上也遭遇过70年代全球性能源危机一类的重大打击，但治水事业有法律的保护，始终未出现大的波折。为了在脆弱的生态环境下给国民创造安全的生存与发展的条件，日本设立了国土保全事业，包括治山事业、治水事业、砂防事业（水土保持）、海岸事业、急倾斜地崩坏对策事业（滑坡与崩崖）、下水道事业、农地防灾事业、地盘沉下对策事业等，实施国家长期有计划按比例推进的方针。从60年代以来，国土保全事业投资每年占国家一般公共事业投资预算的比例一直保持在20～25%之间，其中治水事业费始终占据主导地位，比例在60%左右。

　　相比之下，我国水利事业的发展，也经历过艰难曲折的路程。80年代，是我国医治文革创伤，经济恢复重建的十年，国家百废待举，财政拮据。中央与地方财政分灶之后，中央控制比例过小，地方投资偏于短平快的兴利项目，公益性见效慢的水利投资大幅度削减，许多重要的防洪工程被迫停建、缓建，水利工程建设不配套、老化失修等问题层出不穷。

　　90年代以来，我国水利建设与国民经济发展需求不相适应的矛盾日益突出，水灾损失急剧上升，水资源短缺与水环境污染的问题也迅速恶化。党的14届5中全会把水利摆到了国家基础设施建设的首位，水利发展进入了一个新的时期。“八五”期间，水利建设投资占国家基本建设投资规模的比例由“七五”期间的2.3%提高到2.8%，其中地方自筹比“七五”增加4倍，在水利投资中的比例上升到了29%。从1993年提出创建水利“五大体系”以来, 摆在首位的多元化、多渠道、多层次的水利投资体系已初步建立, 《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》已由国务院颁发, 各省(市、自治区)有的出台了地方水利建设基金征收办法, 有的出台了筹集水利建设专项基金或防洪保安资金的规定。从1998年1月1日起, 《防洪法》开始颁布实施, 标志着我国防洪工作走上了法制化的轨道。

　　如果说, 91江淮大洪水以来连年水灾所起的作用, 是唤起全民的水患意识, 促进水利体制的改革, 把水利推向了国民经济基础设施和基础产业建设的首位的话, 那么98长江、嫩江和松花江的特大洪水, 则更是自上而下把水患意识的普及推向了高潮, 进一步揭示了我国防洪形势的严峻性和持久性, 深刻说明, 随着人口的增长和经济的发展, 防洪工程建设需要不断加强, 需要重新审定长远的目标, 并有计划地逐步推进。当前特别需要作的是对98大洪水进行认真的调查, 对水利体制改革以来所产生的积极作用与存在的不足进行全面的总结, 尽快使有关法规完善配套、增强可操作性, 以法律形式明确防洪工程体系建设在水利建设、以及水利建设在整个国民经济基础设施和基础产业建设中适宜的投资比例。这才是真正符合社会以及水利自身发展规律,从根本上保障可持续发展的长远大计。

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