98特大洪灾启示录

　　启示之四：社会经济的可持续发展，呼唤更高层次的防洪安全保障体系

　　98抗洪, 南北摆开两大战场, 生命财产、社稷安危唯系一堤。

沿江军民万众一心保家园的英雄气概和牺牲精神, 赢得了世人的瞩目, 但是也暴露出我们防洪手段原始、防洪体系单薄的不足。一旦堤防溃决, 缺少减灾的措施和应急的预案, 老幼妇孺病残, 全靠登屋上树逃生, 苦等救援, 伤亡在所难免。

　　洪水灾害是随机性很强的事件。一个区域中, 水灾的损失及其影响, 不仅与洪水发生的规模与几率有关, 而且与区域系统的防灾能力及承灾体的特性有关。随着社会的发展, 不仅水灾高风险区域人口资产密度提高, 存在水灾损失增长的危险; 而且由于社会网络结构的形成, 水灾损失影响波及的范围, 远远超出了受灾的区域。随着人民生活水平的提高, 对防洪安全保障体系的要求必然日益提高, 防洪安全保障体系建设的难度也会越来越大。单纯从社会经济发展与自然环境演变的角度来看, 洪水风险总是呈现增大的趋势; 只有不断强化防洪安全保障体系的建设, 才可能抑制这种不利的影响。

　　世界各国的抗洪实践表明, 要完全消除洪水灾害既不经济，也无必要。以下提出若干思路以供参考。

　　1、回避风险: 即考虑如何将怕淹的贵重的物品永久性或临时性地安置在可能最高的洪水位之上, 或转移到可能受淹的范围之外; 水深不大又无法抬高的物品，可以考虑采取隔水措施；水深很大无法转移的物品，可以考虑用不透水材料封装，一时泡在水里也不要紧。

　　2、降低风险: 合理规划实施一定的工程措施, 设法减少淹没发生的几率和淹没的范围、降低淹没的水深、缩短淹没的历时、削弱泛滥洪水的破坏能力等。

　　3、分担风险: 如通过保险、救灾储蓄、互保共济、社会捐助、受益补偿、政府救济或救灾贷款等多种形式的制度化, 将无法回避又难以承受的风险在时间或空间上分散开来, 降低成可以承受的风险。

　　4、提高承受风险的能力: 根据水灾风险的特点, 对建筑物与资产的结构、材料与布局等进行处理或调整, 增强耐淹能力, 可以减轻受淹后的损失。以往对洪水高风险区总是采取限制经济发展的措施，希望通过控制资产密度达到减少损失的目的；其实，经济发展了，受灾损失可能增加，但同时灾中自救的能力与灾后恢复重建的能力也增强了，只要措施得力，“得”是能够偿“失”的。

　　5、提高风险的预见能力：由于地理环境与工程条件的改变，区域的洪水风险分布特性可能发生变化，如同流量下水位抬高、堤防质量的变化等。风险的预见能力包括风险统计特征的辩识能力与实时险情的预报能力，以及损失的评估及其影响的评价能力等。比如高风险区中的群众，该撤的没撤是损失，不该撤的撤了也是损失；撤不及时是损失，撤太早了也是损失。风险预见能力的提高，离不开现代化的雨情、水情、工情、险情、灾情的监测、通讯及信息处理系统的发展。

　　6、提高风险的应急能力。洪涝灾害具有突发性。有应急预案、必要的准备和训练，受灾区域的自救能力就会提高；外界救援的速度与投入力度就可能恰到好处；否则效果可能恰得其反。灾后防病防疫、恢复生产、重建家园，也都需要周密有效的应急方案。

　　7、避免人为加重风险。在洪水高风险区中发展却丝毫不考虑减灾的措施，盲目与河、湖争地，人为设置行洪障碍，加剧水土流失，向河道倾倒垃圾，穿堤工程及河道工程危及堤防安全；防洪工程的不合理规划，施工质量低劣，管理维护失职，汛期调度失误，水库溃坝等等，都是人为加重洪涝风险的实例。

　　98长江抗洪实践表明，在经过严防死守确保了长江干堤安全的情况下，我们仍然面对大量的灾民、我们仍然面临繁重的灾后重建工作。尤其是供水、供电、供气、交通、通讯、计算机、金融等网络系统，更需要加强全方位的保护。世纪之交的这场大洪水，帮助我们对已有防洪体系的能力作了全面的检验，同时也告戒我们，随着21世纪16亿人口高峰的到来，我国的防洪体系还将面临更严峻的考验。全方位高层次防洪安全保障体系的建设，是社会经济发展到新阶段的客观需要，又是实现社会经济可持续发展的重要基础。

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