土地制度再造 地产商被拒染指农地

　　本报记者 杨丽萍

　　土地制度再造 地产商被拒染指农地

　　如果说1978年农村实行土地承包制，是改革开放有关集体土地的第一次重大变革，那么，30年后“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，则可以称为集体土地的第二次重大变革。

　　这是一次土地制度的再造。因为事关重大利益的调整，它注定是不轻松的。

　　现行土地管理法律必须修改

　　“《决定》让中国二元制土地改革向前迈进了一大步。”资深土地制度研究专家、中国人民大学土地管理系主任叶剑平在接受本报记者采访时这样评价。

　　10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》如此表述：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

　　这是有关集体土地制度的重大改革。专家向记者解读说，这标志着：第一，集体土地无须转为国有即可纳入经营性（非公益性）建设用地；第二，集体经营性建设用地与国有土地同权同价。

　　过往几十年，我国实行的是城乡二元制土地制度：土地的国家所有制和农民集体所有制，土地分为城市（镇）国有土地和农村集体土地，集体土地必须被政府征用，变为国有土地，才能成为经营性建设用地。而集体土地转为国有土地，“身价”立即蹿升数十倍，但农民集体所得不过十几分之一。

　　叶剑平认为，在建设用地这个平台，农民集体所有的土地与国家所有的土地，开始享有平等的权利，打通了建设用地的城乡壁垒，实现了建设用地的土地供应多元化。这是国家制度建设的一大进步，也是城乡统筹的基础。

　　国务院发展研究中心党组成员蒋省三10月24日在国土资源部和天津市人民政府共同举办的“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”上说，对依法取得的农村集体建设用地在规划的前提下与国有土地享有平等权利，打破了按所有制批准建设用地进入市场的制度化障碍。但农村集体建设用地进入市场以后，政府原有的土地指标管理面临着挑战。

　　这将是一个全新的土地制度。但很显然，这种制度构成了对现有法律法规的重大突破。也就是说，现有土地制度尤其是关于集体建设用地的一系列法律法规、监督、管理、建设的制度，必须进行修改完善或者重新建立。

　　譬如，现在出让的国有土地使用年限多为50-70年，但集体土地承包期限是30年，如果要确保集体建设用地与国有建设用地同权同价，就必须对此进行修改。据国土资源部政策法规司司长王守智此前透露，《土地管理法》新的修改起草工作已经启动，农村集体土地的产权制度特别是农村集体土地的使用权流转制度、集体土地承包期限等是修改的重点。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文10月24日在“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”上说，《决定》中提出，现有的农村土地承包关系要保持稳定，并长久不变。这个长久不变是什么意思？30年、50年、70年都考虑到了，“但是肯定比这个还长，可以放心”。

　　陈锡文近日在接受媒体采访时表示，现有土地法律制度确有不完善之处。首先是两种土地所有权的边界问题。随着城市的不断扩张，城市建设用地面积不断扩大，而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定，城市土地归国家所有，但事实上城市扩张到哪里，农民的土地就减少到哪里。由于城市土地的边界总在变，农地的边界也稳定不了，这也是农地纠纷的一大隐患。

　　同时，陈认为还有改变土地所有权的程序和依据问题。《宪法》规定，国家出于公共利益的需要，可动用征地权，把集体所有的土地变为国家所有。但对非公共利益的建设项目，是否可以动用征地权，缺乏明确界定。但后来的《土地管理法》又规定：除了农民集体建设用地，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这意味着，无论是公益性用地还是经营性用地，只要用于非农建设，就必须征为国有。国家征地的范围也就相应扩大了。实践中，一些城市政府就利用上述法律规定，强行征用农民集体所有的土地，理由是既然城市土地归国家所有，而农民的这些土地在城市规划区内，那么政府当然就可行使征地权。至于该建设项目到底是用于公共利益还是商业目的，就顾不上那么多了。

　　近年来，一些地方出台了农村集体建设用地流转的管理办法，学术界对此讨论较多，大多认为是农地制度改革的一种突破。但陈锡文称，实际上，所谓“集体建设用地入市”，不过是中国现有不完善的土地法律制度中的一个特例。因为如果严格实行土地用途管制的规划管理制度，只要属规划许可的建设用地，按照程序去用即可，而不必分国有和集体。

　　但陈锡文所说的前提是，集体土地也纳入土地用途管制轨道。

　　集体土地利益格局必须调整

　　集体土地市场对建设用地的逐步开放过程，其实是一个庞大利益场的重新分配过程。

　　据有关专家测算，目前全国农民集体建设用地的面积约4亿亩，农民的住房面积(宅基地)达200多亿平方米，约合0.3亿亩。仅宅基地上建的房子，经济学家厉以宁教授接受本报另一位记者的采访时说，一座房子按照一平方米600元到1000元算，中国农民宅基地房子估值，高估有20万亿，少估一点也有15-18万亿。而约4亿亩的农民集体建设用地，市场利益巨大到几乎无可估量。

　　叶剑平强调，建立统一的城乡建设用地市场，需要依法、公开、规范，如果相关的配套政策跟不上，土地市场就有可能混乱。“解决不好，会对土地市场形成冲击。”相关配套政策包括土地的税收、规划、征用和监管等多个方面。

　　叶剑平介绍，此前，集体建设用地通常被定为增量的建设用地，是地方财政收入的重要来源，而城乡建设用地统一市场后，一定会对地方土地收益带来冲击，“代表公共利益的政府也同样与农民、集体以及开发企业享有土地收益的权利，这就存在一个收益分配问题”。多年来，集体土地被征用为国有土地后，其土地收益的分配，农民、农民集体所分得的份额太少，而地方政府、开发企业分得的份额过大，并引发了一系列的社会问题。

　　国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对本报记者说，“要实现国有建设用地与集体建设用地的同权同价问题，必须要进行利益调整。”在城乡结合部，有可能出现两种性质土地的碰撞，在出让过程中，国有土地需要将土地收益的超过40％左右上交，而集体建设用地的出让则无此规定。

　　据了解，过去，珠江三角洲一些地方以兴办乡镇企业为名，引入外资或城市资金办企业，大量占用集体土地搞非农建设。由于集体土地没有经过征用，土地转用后的级差收益都留在本村了。珠三角地区一些农村富起来，与这个密不可分。

　　陈锡文分析，集体建设用地可不交土地出让金，因此一些地方和单位就有积极性，打“擦边球”，因为这样可增加建设用地，便于“招商引资”。当然，农民也有积极性，因为相对于农地农用而言，自己可从这些土地的用途转变中获得更大的收益。但这样做的结果，是农田大量减少，建设缺乏规划，投资总规模难以控制。

　　实行集体建设用地的用途管制制度——即对集体土地根据土地规划的用途进行审批的制度——是解决以上问题的有效途径。陈锡文认为，今后，不管是属于城市土地还是农村土地，只要规划为建设用地，就由用地者与土地所有者谈判，按照公平的市场价格交易即可，政府的职责就是执行，执行立法机构审议通过的土地规划。从制度建设的角度看，一个地区的土地利用规划一旦经过批准，就应该严格执行。也就是说，如果规划确定某一块土地为农用地，至少在规划修改前，就一定不能变为建设用地，而非农建设只能在规划确定的可建设的土地上进行。

　　叶剑平十分赞成用途管制方式。“只有在规划范围之内的集体土地，才能作为建设用地进入市场，这就涉及到政府的规划管理以及审批转用体系和城乡一体化体系的改革。”

　　现实地看，要真正实现城乡建设用地的同权同价，进而解决集体土地的收益分成尤其是保障农民和农民集体的收益问题，难度系数很高。邹晓云建议，“除了税收之外，可以将集体建设用地在流转的过程的一部分收益以‘基金’的方式来平衡利益，或者说直接收取土地增值地价。”

　　“并没有对房地产开发放开”

　　正因为集体土地市场利益巨大，所以，当集体建设用地获得与国有建设土地同等权利、同等价值时，人们很自然会想起，集体建设用地是否又将成为权力寻租的追逐场，并且像国有土地市场（包括由集体土地转来的国有土地）那样，经历一次次的圈地运动？

　　邹晓云提出，解决寻租的一个重要问题就是产权的确权，农民有充分的谈判权才可以避免寻租现象的发生。而对于圈地现象，邹晓云认为主要是由于信息不平等造成的，“农民不知道这块土地值多少钱，通常会贱卖了土地，大的资本才有可能以极低的价格圈占土地。”邹晓云建议，政府应制定一个市场价格指导价，以防止圈占土地和炒卖土地。

　　还有人担心，建立统一的建设用地市场，将为房地产开发的土地来源又开辟了一个口子，房地产开发资本会不会大规模地进入？

　　徐绍史10月28日在国土部举行的电视电话会议上明确表示，农村集体土地决不能搞房地产开发。本报记者采访的几位开发商，正忙于探讨国家救市后的楼市走向，为公司尽快回笼资金而焦虑，还没有考虑如何进入农村集体建设用地市场。SOHO中国董事长潘石屹甚至表示自己还没完全读懂《决定》的意思。

　　但叶剑平教授不无担忧地提到，在未取消协议出让土地之前，就大量存在这样的问题：开发商直接与村长谈判，等从村长那里把地谈下来之后，才找规划部门进行土地规划。“就是先搞定村长，再搞定规划的问题。”防止外来资本与基层权力联手圈占土地，是集体建设用地市场化必须注意的问题。

　　邹晓云的观点非常明确，《决定》并没有对房地产开发放开。“虽然从《决定》来看，集体建设用地可以用作非公益性项目，但是有一个前提条件就是，按照现行法律法规，集体建设用地是不可以买卖的。”邹晓云举了一个例子，如果一块集体建设用地经过国家规划和审批之后，可以建成商场等经营性物业，农民可以入股等多种方式参与到该商场的经营与利益分配，但是如果把这个商场卖掉是不可以，这就属于房地产开发。邹晓云坦言，但商场有时候需要变换经营者，唯一的方式就是买卖股权。

　　宅基地变为农村建设用地后，是允许流转的，如何防止开发商联手利用宅基地进行房地产开发？蒋省三希望有关部门尽快出台农村宅基地相应的政策和办法，以维护农村宅基地用地权。

　　陈锡文10月24日在“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”上说，实际上，农村经营性建设用地主要就是指乡镇企业建设用地。由于《乡镇企业法》也允许农民跟别的企业进行联营，所以乡镇企业用地本身也是很复杂的事情，必须尽快规范。

　　关于“小产权房”的问题，邹晓云说，即使“小产权房”可能合法化，也不能合法进入市场交易，宅基地也不能入市交易。叶剑平也不赞同小产权房将由此全面合法化，“已建的小产权房是不是符合规划，如果没有得到政府的规划许可，恐怕很难合法化。即使得到了政府的规划许可，也存在一个补办手续和利益分配如交税等问题”。

　　陈锡文在10月22日国新办举行的新闻背景吹风会上表示，“小产权房”的产生违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农地转为城市建设用地的法律程序，是违法生产的，有关部门已经明确“小产权房”绝对不允许再搞。陈锡文说，怎么样才能让违法开工建设“小产权房”的非法交易形成的权利合法化，有关部门正在研究具体措施。