周天勇 谷 成

　　1994年分税制改革实施以来，中央政府的财政集中能力越来越强，集中比例越来越高，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，形成了中央财政宽余、地方财政紧张的局面。

　　在经济危机的当下，随着地方税源的日益枯竭，地、县、乡政府的财政平衡越来越困难，通过各种方式举债成为地方政府迫不得已而采用的策略。同时，政府迫于还款压力，纵容各部门乱收费、乱罚款，以税外收入来寻求还款经费。在今年1~5月地方财政收入中，非税收入达到了惊人的增长——21.2%。

　　要改变中国目前分税制度与中央以及各级政府事权不尽衔接的状况，就应按照中央政府研究战略、制定政策、宏观调控的主要经济职能和地方政府“公共服务、社会管理”的服务职能，立足现行管理服务重心下移的基本趋势，财政分配结构应当逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县乡（镇）财政收入比重，调控和压缩省、地市的财政收入比重。

　　中央税种的得与舍

　　在笔者看来，中央政府收入应以社会保障税为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50%左右。

　　社会保障在中国经济高速发展30多年后越来越成为薄弱的短板，在未来经济发展中理应得到充分重视。补充历史欠账，学界保守估计要在10万亿以上。应改变社会保障目前由地方、行业统筹，政出多门，条块分割，各地区、各部门之间苦乐不均的局面，对所有纳税人征收统一的社会保障税。

　　由于社会保障税是具有明显受益性的税种，因此，它归属于哪一级政府关键是要看社会保障服务是由哪一级政府来提供的。社会保障制度归根结底是要建立一个全社会范围内的互助系统，只有由中央政府在全国范围内统筹调度，才能获得最优效率，从长远看，社会保障税应归属中央财政。从阶段上看，先逐步实现省级统筹，省级管理，但是由中央派出监督，以便向中央征收和中央管理过渡。

　　目前亟待改革的税种还包括证券交易税，税源来自全国各地，但缴纳地点却主要集中在设有证券交易所的上海和深圳两地，让中央与地方共享的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点，税基流动性大，且实际分享该税的地区财力较宽裕，调整后不会对相关地区财政运行产生多大影响，因此可将其由共享税改为中央税。

　　对于暂时搁置的资源税来说，笔者认为应维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。我国开征资源税的初衷，就是针对出现的滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费国有资源的现象，通过征税来保护国家资源合理有效地开发和利用。考虑到资源税对企业级差收入的调节功能以及资源国有，避免资源分布不均造成地方财力的不均，资源税应划归中央。

　　但是，一方面，若将非战略性的资源税划归地方，则大大有利于对国有资源的保护、合理开发和利用，因为地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力，效果也会更好；另一方面，如果将资源税的立法权和管理权较多地集中在中央，使全国保持资源税税政的统一，同样可以起到调节企业级差收入的功能。至于地区间财力的平衡问题，我国目前的资源税主要是对采掘业征收的，而我国的矿产资源主要分布在欠发达的中西部地区，将资源税划归地方有利于缓解东西部地区的收入差距，符合纵向公平原则。

　　最应该动手术的是所得税，笔者认为应将按行政隶属关系划分企业所得税收入的办法改为中央与省共享税源、分率分征，使企业所得税成为地方税体系中的一个重要税种。个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此，世界各国都普遍地将其划为中央税，尤其是所得税占很大比重的西方发达国家，个人所得税更是其中央税的主体税种。

　　在我国，从长期来看，所得税在税制结构中的比重会逐步提高，其调节功能也将逐步体现，因此个人所得税也应归属中央为宜。但就目前来看，一方面，由于个人所得税的税额过小，其调节功能还难以发挥，另一方面，个人所得税的征管水平仍然较低，相应的配套制度如储蓄存款实名制、个人财产登记制度尚未建立起来，因此，与企业所得税一样，个人所得税现阶段可采取中央与省共享税源、分率分征的办法。

　　至于关税，关系到国家主权，理应归属于中央税。

　　地方的财力保证

　　在探讨税制改革问题的时候，最应注意的问题是省和地市级财政的周转功能，已经严重不适应经济发展的需要。

　　省级财政作为地方财政的主导环节，一方面要保证省级财政必要的财力，同时，将一些具有调控功能的地方税税种划归省级财政。省政府收入以营业税为主，还包括公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15%左右。将营业税的收入全部划归省，使它们成为名副其实的地方税。

　　营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，将它们划为地方税是合理的。但目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税归属中央，这种划分方法显然不够规范。今后，应在合理界定营业税征税范围的基础上，将它们的收入全部划归省级财政。

　　在新一轮税制改革中，依然没有意识到县级政权拥有足够财权的重要性，这也是当下县政问题层出不穷的根源。理想的税制模式中，县政拥有充足的财权来源才不至于忙着四处找钱。县市政府以房地产税为主，土地增值税，还包括契税、土地增值税、遗产税、车船税、排污税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的35%左右。

　　目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的城市维护建设税归属中央，这种划分方法显然也不够规范。现行城市维护建设税是以增值税、消费税、营业税实缴税额为计税依据，专门用于城市维护建设而征收的一种附加税。它是一种典型的受益性税种，也是县市税收入的重要来源。今后，应将城市维护建设税的收入全部划归县市，用于地方基础设施建设，提高公共服务水平。然而，附加税性质使其很难发挥一个独立税种所应有的自主组织财政收入的作用，应改变其计税依据，变附征为独征，对一切有经营收入的单位和个人按照地区差别税率征税，三资企业也应纳入城建税的征税范围。

　　实行分税制的许多国家都将房地产税作为其地方税的主体税种，而我国的房地产税体系尚不健全，主要表现为税基窄、税种少，已经不适应经济形势发展的需要。今后，应遵循国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。改革的方向应当是将现行城镇土地使用税、房产税合并，建立内外资统一的房地产税，统一纳税人，合理调整计税依据，改从量定额为从价定率，适当提高征收标准。

　　在契税方面，应修订条例，扩大契税的征税范围，对各行政事业单位、国有企业、集体企业、外资企业，在参与房地产买卖、赠予、典当、交换时，应缴纳契税，以体现公平税负原则。