废除卖地和收费养人体制

　　此外，要想解决卖地财政导致的财政收入不稳定性和不可持续等问题，必须改革土地征用制度，规范政府来自于土地的收入。

　　取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。

　　对于政府来自于土地的收入，可以从如下几个方面加以规范。一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，或者按照面积征税，或者开始起步时，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及我国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。

　　取消和减少地方政府收入中过多的政府收费和罚款，废除收费养人的体制。对于工商、质检、城管、交通行政、卫生防疫、保监和银监等部门，财政应当测算其行政公务需要，经费来源应当从部门收支两线改革为财政出钱供养，各部门进行改革，废除收费养人的体制。特别是要清理公安、交警、检察院和法院等部门以及两院的罚没、诉讼、费项等收费。各部门只保留少量的行政性质执法的收费和罚款项目，收入全部进入国库，不进入部门预算的编制内容。同时，废除超收奖励和罚款分成体制，这些保留的少量的收费罚款项目，全额上交国库，与收费和罚款单位及公务员的利益无关。

　　特别需要指出的是，要彻底废除对征税完成任务、超额完成任务的奖励制度；废除大量的收费，即使保留的，也要废除超收奖励和罚款分成的不合理体制，使征税和收费机关不收过头税费。

　　形成三级政权和财政体制

　　地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型是不可逆转的趋势，应当按照建立效率政府和公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，经过改革，构造和最终形成中央、省、市县三级政权和财政体制。

　　第一，撤乡并镇，取消乡镇级人大和政府，包括其财政预算。在政府层级上取消乡镇一级政权，县级政府向乡镇派出精简的政府管理机构；一些如公安、工商、税务等，按照社会治安的需要和经济发展的程度，派出专门机构。取消乡镇一级财政，进行乡镇财政由县财政管理的体制改革，对于乡镇事务的收支，按照资金来源和预算支出，归口到县级财政预算之中。同时，从组织结构、土地产权和利益、集体经济和财产、民主选举、民主议事、社区公共事务等方面完善农村社区自治。

　　第二，在取消乡镇一级政权和财政后，逐步改革和撤销市地管县政权和财政的体制。远期目标是取消地一级政权，也不再设立省政府向地区一级的派出机构，地级市只管理自己的几个区，并且其管辖区划小，压缩政府层级，与镇和街道合并，取消其人大和政协，改为市政府的派出机构；可将目前人口过多和地域过大的省和自治区，适当拆分和划小，实行省区直辖和直接管理县市的体制。

　　市县无论区域大小，人口多少，经济发展水平高低，在政府层次级别上是相同的；或者将市设为正厅级，将县设为副厅级；目前一些原来是县，或者是县级市，现在被改成市所属区的，如果建成区经济等方面确属与管辖市没有紧密的联系的，可重新考虑划归独立的县市区域，直接归省政府管理。

　　财政进行省直管市县的改革，县级区域提供的全部税收与中央分成的地方部分，不应当再与地级市政权分成，中央和省财政向县级区域的专项投资、一般性转移支付、专项转移支付等等，都不再通过地区一级政府的财政和相关部门，转移到县或者县级市。目前的地区一级政权，也不再考虑对县和县级市的财政进行一般和专项转移支付。

　　（周天勇：中央党校研究室副主任；谷成：东北财经大学副教授。）