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　　频繁发生的溢油事件和海上交通事故困惑着海上执法部门———根据相关规定，渔船和商船发生碰撞由海事部门管；渔渔船和渔船发生碰撞属渔政部门管；海洋环境由隶属于国家海洋局的中国海监管理；救助打捞又是交通部的事。各执法系统各守一摊，导致重复复建设，多头执法，效率低下

　　青岛海域的团岛湾是国内第二大外贸港———青岛港大部分货物的必经之路，但最窄处航道宽度只有15海里，每年几万艘船舶在这狭窄的航道上擦肩而过。

　　与青岛一样，国内熙熙攘攘的海上交通导致船舶溢油和交通事故频频发生。然而，被称为“海上交警”的海事执法部门，则正为海上交通事故处理而左右为难：机制之惑，法律之惑，观念之惑……海事执法“拦路虎”纷至沓来。

　　记者日前走入山东省海事部门，亲身感受了他们在执法过程中的酸甜苦辣。

　　船舶碰撞溢油事故频发

　　采访开始之前，海事部门的工作人员先给记者展示了这样一些案例：

　　2001年，装载26万吨原油的“沙米敦”号进青岛港时，船底发生裂纹导致船体溢油；

　　2004年，在福建湄洲湾，装载原油的12万吨的“海角”号和“骏马输送者”号发生碰撞导致溢油；

　　2006年，英国籍“现代独立”轮于舟山与船坞发生触碰，左舷破损导致燃油舱477吨燃油(重油)外溢，事故造成周围海域严重污染，经济损失数千万元……

　　“我国进口的石油90%是通过海上船舶运输来完成的。”青岛市海事局的有关负责人告诉记者，繁忙的海上石油运输，造成了船舶溢油事故频频发生。近日，国家有关方面最新统计的数字表明，去年我国近海发生的重大溢油事件约16起，同比增长了225%。仅1973年至2006年的33年间，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2635起，平均每起污染事故溢油量537吨。

　　“石油污染使许多海洋生物的胚胎和幼体发育异常，海洋生态系统中的脆弱环节一旦受到损害，几十年都难以恢复。”青岛市海事局的这位人士告诉记者，“据统计，近50年来，全世界因油类污染已造成1000多种海洋生物灭绝。”

　　搜救中心主任的无奈

　　除了溢油事件外，海上交通事故也让海事部门颇感头疼。

　　暴雨倾盆，恶浪滔天，青岛海域上一艘渔船误入商事航道而撞上了一艘大船，肆虐的海水往甲板被撞碎的小渔船船舱中猛灌。商船渐远，在这距岸遥远的海面上，如果得不到及时的救助，人和船很可能会被海水吞噬。

　　船上的渔民知道，青岛市有个海上搜救中心，但不清楚他们的联系方式。没办法，渔民只好一边阻止海水进仓并进行自救，一边联系自己的业务上级渔政部门，渔政部门接电后赶紧给青岛市海上搜救中心打电话……

　　时间就是生命，但体制不顺却常常延误救助的最佳时机。青岛船舶交通管理中心主任张代功告诉记者，海上搜救是公益性事业，按照“海事协调，各部门配合，社会参与”的原则，青岛市政府协调海事、海洋、军方、渔政、水产、气象等部门成立了海上搜救中心。众所周知，海军和海警的船艇最先进，“但也不能把所有搜救任务都交给人家啊”。

　　张代功直陈救助政策的无奈：如果找海洋、渔业部门，他们的救助设备相对落后，并且，万一有单位推诿扯皮，说自己的船艇都在工作或维修中，搜救中心哪有权力去调查？而且，时间、证据转瞬即逝，也难以调查。

　　“在海上救助法律没有出台之前，我这个海上搜救中心的主任简直是空壳。”张代功无奈地摊开手，说，“不是隶属的关系，致使搜救中心与海事系统职责界线不清，中心与中心成员部门联系、联络不顺，各部门受局部利益影响，搜救组织协调能力受限。”

　　“当然，国家在烟台市设立了正厅级的北海救助局，配备了直升飞机，在青岛海域还停靠了一条大型搜救船艇随时待命。”张代功说，“但直升飞机远在烟台北部，来青岛救助需要到青岛机场停靠加油，非常繁琐。专业救助船艇数量又太少，远水解不了近渴。”

　　“除了搜救体制不健全、搜救力量弱小之外，目前我国大部分搜救中心无任何经济来源，使得搜救中心处于一种人员不稳定、通信设备落后，但又无力改善的境地。参加救助的商业船舶得不到经济补偿，在市场经济条件下，显然也是不合理的。”张代功说。

　　“迄今为止，我国尚没有一部专门协调海上船舶或国家、民间救助力量参加海上搜救的法律，搜救工作至今仍处于无法可依的状态，这对于必须快速反应、协同多方行动的海上搜救工作极为不利。”张代功说，他对未来搜救立法充满渴望。

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　　“夫妻老婆船”的尴尬

　　在山东、浙江、安徽水域，有这样一种船舶，既是水上运输工具，又是开船人的家。这种船一般是夫妻二人共同经营，因此被称为“夫妻老婆船”。

　　“船主为了图省钱省事，不但对船舶粗制滥造，没有取得消防、安全运营资格，而且往往从社会上招一些没有船员资格的人员上船从事远海打捞。这些船往往非法进入商船航道打捞，既影响了商船的运行，也给自身带来巨大的安全隐患。”青岛市海事局监督处处长李新平告诉记者。

　　据李新平介绍，这些船员、船舶所有人和经营人法制观念淡薄。一些个体船、乡镇船舶往往过分追求经济利益，不顾安全，违章行为时有发生。同时，因为害怕受到处罚，他们往往采取逃逸的办法。海事部门限于现有的权力、人力、物力，对这类船舶和人员进行执法时就显得力不从心。

　　“从法律法规上说，渔船属于渔政部门管辖，渔船和商船发生碰撞由我们来管理，渔船和渔船发生碰撞，就不是我们的职责范围。另外，海上船舶碰撞很难保留现场，调查取证比陆地执法要难得多，给事故的认定处理带来很多难题。”李新平说，对这种情况他们颇感无奈，“扣船吧，海事部门没有专门供非法船舶停泊的泊位，而且即使找到了泊位，还要支付泊位使用费和看管船舶的费用；不扣吧，它的适航运输状况威胁着水上交通安全。”

　　“多龙治海”该“一统”了

　　从1987年至今，我国海域几乎平均每两天就发生一起海上溢油事故。令人深感诧异的是，在这4000余起事故中，目前却仅有“塔斯曼海”案就海洋生态损失提出了索赔要求。

　　2002年11月23日，马耳他籍“塔斯曼海”轮装载8万吨原油在渤海湾与中国籍“顺凯1号”轮相撞，约200吨原油泄漏，造成严重污染。2004年6月24日，天津海洋局、渔政渔港监督管理处以及天津、河北等地渔民协会，向“塔斯曼海”轮提出了生态索赔，天津海事法院受理了此案。该案系中国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后，首例根据该公约向外国船舶公司保险人进行索赔的案件，也是我国国家海洋行政管理部门在法律框架内提出的海洋生态环境涉外索赔第一案。后来，经过几轮较量，该案终于尘埃落定。

　　根据我国法律法规规定，“塔斯曼海”案件属于船体相互碰撞，原本是海事部门的职责，最后却是肇事船向天津市海洋局交纳罚款和清污费了事，究竟是什么原因造成这种情况出现呢？

　　有关人士解释说，我国现行的海洋管理实行以行业管理为主、行业管理与综合管理相结合的管理体制。水产、交通、盐业等管理部门，既是海洋经济开发主体，又是某方面行政管理主体。依海洋环境保护法规定，本案具有索赔权的主体是“行使海洋环境监督管理权的部门”，而目前符合这一条件的部门有海事、海洋环保、海洋渔业等几家。

　　据这位人士介绍，海上执法力量分散在海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门，如国家海洋局和地方海洋局的中国海监队伍，农业部各海区的渔政、渔港监督队伍，交通部的海上安全监督队伍和公安边防队伍等。具体地说，海事部门主要职责是负责海上(包括部分内河)的交通管理，但只管运输船，不管渔船。渔船则由隶属于农业部的渔政部门管理。而渔政部门又不管海洋环境，海洋环境隶属于国家海洋局的中国海监管，另外像打击走私等属于武警边防，救助打捞属于交通部的管理范畴等。各执法系统都有各自的职责范围，各守一摊，各自为政，导致重复建设，多头执法，效率低下。因此，从海洋发展的远期战略规划出发，解决职能重叠、明确职能分配已十分紧迫。

　　中国海洋大学的有关专家认为，要解决“多龙治海”可分两步走：

　　第一步是实行海上联合执法，通俗一点讲，就是“海上一把抓，回来再分家”，即通过建立海上协调机制，联合现行的海上执法队伍，成立海洋执法联合指挥部，统一负责海上执法的指挥工作，以加强海洋管控能力。海上发现问题后的处理权，分别归有关执法部门。

　　第二步是针对我国各部门海上执法自成一体、各自为政，造成力量分散无法有效管理的现实情况，强化海洋管理部门进行海洋综合管理的职能，通过改革海上执法体制，对我国现行的海上执法队伍进行整合，最终建立起一支与国际接轨、现代化的海上统一执法队伍。建立国家级海洋管理委员会或协调委员会，加强主管部门的权威性，对海洋事务进行统一管理和协调，避免单纯部门管理导致的分散、扯皮、低效等不利影响。（本报记者张庆申）

　　2 (来源：法制日报)