乔占祥首选行政复议向铁道部“叫板”

　　2001年，一场著名的公益诉讼吸引了舆论的广泛关注:河北律师乔占祥“叫板”铁道部，要求撤销其当年1月4日公布的春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为。

　　尽管这场诉讼最终以乔占祥败诉告终，但正如北京市高院副院长王振清所说，该案对中国行政法治进程以及公民维权意识觉醒的推动作用，绝非“输赢”二字所能涵盖。

　　人们因此记住了乔占祥，记住那场“虽败犹荣”的诉讼。但很多人并不了解，其实乔占祥“叫板”铁道部，最初走的并不是“诉讼”途径，他首先选择的是另外一条维权之路———行政复议。他所提出的复议请求，也不仅仅是撤销铁道部春运涨价的行政行为，还要求一并审查并撤销铁道部作出涨价行为的依据———《国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》(下称《批复》)。

　　乔占祥为何首选行政复议进行维权?这得从我国行政复议制度的发展历程以及《行政复议法》中一条“意义重大”的规定说起。

　　行政复议制度的发展历程

　　“我国行政复议制度的建立，经历了由个别行政管理部门到普遍推行的过程。”在一篇题为《为依法行政不断注入推动力》的文章中，全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标简要介绍了我国行政复议制度的发展历程:

　　建国初期，我国个别单行法规中即已规定复议制度;

　　1979年后，许多法律、法规中也先后规定了行政复议的内容;

　　1989年《行政诉讼法》颁布施行后，为配合行政诉讼制度的施行，1990年国务院颁布《行政复议条例》，全面推进行政复议制度。

　　“行政复议制度经过一段时间的实践，积累了不少成功经验，同时也暴露了一些问题，如申请行政复议的范围、条件有一定限制，不够便民;有的行政机关怕当被告，对行政复议申请应当受理而不受理;有的行政机关"官官相护"，对违法的行政行为该撤销的不撤销，对不当的行政行为该变更的不变更……”许安标介绍说。

　　为了及时、有效地纠正违法和不当的行政行为，切实保护人民群众的权益，进一步完善和发展我国的行政复议制度，1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。

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　　一项意义重大的规定:对抽象行政行为的审查

　　与此前已有法律中关于行政复议的规定以及《行政复议条例》相比，《行政复议法》体现出诸多进步，而其中最受法学专家推崇的，莫过于该法关于抽象行政行为的审查制度的规定。

　　所谓抽象行政行为，是指行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件———说得通俗一点，就是各级行政机关制定的各类效力不一的“红头文件”。在实际生活中，这些“红头文件”具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。但由于行政机关制定“红头文件”、实施抽象行政行为的程序少、监督弱，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、乱摊派，一些“红头文件”成为人们深恶痛绝的“三乱”之源。然而，长久以来，我们对此类文件的监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用;相应地，因遭受此类文件损害取得救济也十分困难:《行政诉讼法》把针对抽象行政行为提起的行政诉讼排除在法院的受案范围之外，《行政复议条例》也没有将“红头文件”纳入申请人的申请权范围。对此，群众反映强烈。

　　公民有权对违法的抽象行政行为说“不”吗?

　　对这一问题，九届全国人大常委会在审议行政复议法草案时展开了激烈争论。发表在1999年第1期《团结》杂志上的一篇《行政复议法草案审议侧记》为我们记录了当时两种截然相反的观点的交锋:

　　反对者提出，抽象行政行为的问题，情况复杂，在处理权限、程序和法律后果等方面，同解决具体行政行为的问题都大不一样，很难适用于行政复议。而且，抽象行政行为一般是经过上级部门同意的，如果将此列入行政复议范围，可能不利于行政部门的高效运作。群众对抽象行政行为有意见可通过其他渠道反映，建议不把抽象行政行为纳入行政复议范围。

　　支持者则指出，现在不少违法的、不当的具体行政行为都是依据一些侵犯群众利益的文件实施的。如果申请复议的范围不包括抽象行政行为，就不能保障群众的合法权益，也与制定行政复议法的初衷不符。比如乱收费问题，大都是有文件的，如果不审查这些文件，光从依文件执行看，这些乱收费的行为都是合理的，这种行为就制止不了。《行政诉讼法》就没有将抽象行政行为列入行政诉讼范围，如《行政复议法》也不列入，仅靠“备案审查”、“撤销命令”等方式纠正违法或不当的抽象行政行为，显然是不够的。如果将其纳入行政复议范围，建立一种由广大人民群众启动的对抽象行政行为进行监督的机制，将大大有利于规范抽象行政行为，加大监督力度。

　　最终获得通过的《行政复议法》采纳了支持者的观点。

　　依据该法的规定，公民、法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为一个具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)是违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。

　　中国政法大学教授马怀德这样评价该规定的作用———

　　与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规定具有较强的操作性和实用性。

　　首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议，它能够产生一定的法律后果，即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请，审查并处理申请，解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。

　　其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。

　　最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎囊括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。

　　马怀德说:“可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。”

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　　专业而明智的选择为何落空

　　现在回过头来看乔占祥之所以首选行政复议进行维权，我们就不难理解他的良苦用心了:撤销一项具体的行政行为，只能救济他个人受损的权益;但撤销违法行政行为所依据的“红头文件”，就可以从源头上纠正违法行政。既然通过行政诉讼无法达到审查和撤销铁道部春运涨价的依据———国家计委《批复》的目的，那何不利用《行政复议法》赋予公民的新权利，在对铁道部的春运涨价行为申请复议的同时，一并对国家计委的《批复》提出审查申请呢?

　　尽管乔占祥的复议请求最终未获支持，但不得不承认:作为一名律师，他的选择是专业而明智的。

　　至于乔占祥专业而明智的选择为何落空，原因当然是多方面的，但其中显然也包括《行政复议法》该项规定本身存在的问题。早在《行政复议法》出台不久，马怀德教授就曾指出，“行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善”。他所提出的问题，其中就包括:复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程序，当事人又如何参与表达意见?对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理?能否对此提起诉讼?这些问题，也许与乔占祥的败诉不无关系。

　　行政复议法酝酿修改

　　事实上，除去启动对抽象行政行为的监督审查权，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》还在诸多方面有新的发展。对此，中国政法大学教授、国务院参事朱维究总结为四点:第一，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》中行政复议原则更加全面、准确;第二，行政复议范围明显扩大;第三，行政复议程序更加便民、公正、合理;第四，缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限，进一步明确了行政复议案件的审理方式，行政复议的证据制度更趋合理。

　　作为中国具有标志性意义的五部行政法律之一(其他四部是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政许可法》)，《行政复议法》在促进依法行政方面发挥了重要作用。来自国务院法制办的统计数据显示，全国通过行政复议化解的行政争议每年约8万件左右，近3年每年平均增长10%。近年来全国行政复议纠错比例达33.59%。

　　然而，《行政复议法》在实施中也逐渐显露出一些问题。今年2月，国务院法制办主任曹康泰明确表示，“要适时修改行政复议法”。据了解，行政复议法将在扩大行政复议范围、审理组织、审理机制、结案方式和管辖制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相护”。(李国民）

　　3 (来源：检察日报)