“民评官”让地方政府感到压力(图)

唐昊 　　富布莱特学者，现任教于美国兰道夫梅肯学院，研究方向为政治发展理论

　　本报记者 陈桥生

　　“政府绩效评价推出三年来，我本人亦深切体会到地方政府的“压力”，但没有压力也就没有动力。总结30年经验，人们普遍认为，改革开放的成功很大程度上在于地方政府之间竞争。

　　———郑方辉

　　东莞维护公正

　　何以全省第一

　　■热点解惑

　　东莞维护公正

　　何以全省第一

　　羊城晚报：东莞何以能在维护社会公正项位居第一？

　　课题组：东莞是典型的外向型经济城市，2008年受金融危机影响较大，倒闭了很多企业，但东莞市采取了应对措施。从技术层面看，过去一年东莞市在“人均社保与就业支出、城镇登记失业、基本养老保险征缴、人均医疗卫生支出、工伤参保、亿元GDP生产安全事故死亡率、人均邮电业务量”等方面调查数据均表现突出，从而保证了东莞市在维护社会公正领域层绩效指数排名第一。

　　羊城晚报：深圳各区的综合排名都在全省前10位，而广州各区排名相对滞后，为何广州的综合指标反而超过深圳排第一？

　　课题组：这些“反常”现象与评价的概念及体系有关。原因有三：一是一些指标（如本级财政收入）地市值并非辖县（区）简单相加；二是两级政府所采用的评价指标体系存在差异；三是县市区有121个，就数量而言远超地级市数目，就排名而言，广州各区也都在前30位。表面看排名似乎相差不小，但其实指标值上相差甚微，从而易造成错觉。

　　羊城晚报：揭阳何以能在节约政府成本项排第一？是由于节约还是因为本来就政府预算少？而深圳竟排在倒数第二，这与深圳推行的行政体制改革给人的总体印象似乎有颇大距离。

　　课题组：揭阳能够排名第一是因为在“政府消费”、“公车拥有量”、“一般公共服务支出”、“公务员工资”等评价指标上获得高分。深圳市之所以排倒数第二是因为：节约政府成本的6个指标中有4个不利的变化。比如：政府最终消费占GDP比重今年变化为零，而去年是呈下降趋势等。我们注意到了深圳“先行先试”的行政体制改革，相对于往年，深圳市可能提高了行政效率，但较其他20个地市而言，相关指标值有逆向变化趋势。

　　■报网互动

　　欢迎你对以下问题发表议论，请登录金羊网www.ycwb.com畅所欲言。

　　1、“节约成本”是政府绩效评价的重要指标之一，政府该如何精打细算地为老百姓办实事？

　　2、东莞在“维护社会公正”的项目调查中，排名全省第一。如果你了解东莞，请说说你与此相关的特殊经历。

　　3、珠海是特区，但是珠海市的总体绩效排名却仅居全省第八，珠海真的落伍了吗？

　　4、粤东几市维护社会公正绩效指数整体偏低的现象耐人寻味，说明了什么？

　　5、连续3年的政府绩效报告数据显示，粤西地区经济整体发展“起色不大”，为什么粤西总是“老大难”？

　　6、汕尾连续三年在政府绩效评价中“包尾”，当地民众有何感想？

　　7、在保护生态环境的指标中，肇庆市等经济欠发达城市均名列前茅，经济发展与环境保护之间的矛盾，民众有何心声？

　　■独家对话

　　2008年度广东省地方政府整体绩效评价课题组长、华南理工大学公共管理学院教授郑方辉（以下简称“郑”）

　　●有什么样的评价导向就会有什么样的政府行为

　　●评价结果旨在反映政府绩效，而非某区域的竞争力

　　●评价立足政府“理想职能”实现程度，从而推动政府管理创新和职能转换

　　●明年尝试将县级政府绩效排名改为“五色归类”，为地方政府“减压”

　　羊城晚报：目前社会上各种评价层出不穷，此项研究最主要的特点是什么？

　　郑：一是理念上的创新。从绩效的角度，立足政府“理想职能”的实现程度，或者说参考系为地方政府应该干什么，代价有多大？而非“正在干什么”，从而推动政府管理创新和职能转换。二是重组指标体系。强调第三方评价的可操作性和独立性。三是针对增量（即：因政府行为或公共政策带来的社会经济的变化量），兼顾存量的状态，建立同级政府统一的评价体系。四是体现公众满意度导向，并进行覆盖全省区域范围的大样本量调查，弥补客观类指标的不足或信息缺失。

　　羊城晚报：广东各地发展极不平衡，将21个地级以上市和121个县（区、市）统一评价是否公允？

　　郑：政府绩效评价本质上是比较性评价，只有对一组同级政府进行评价才有意义。因为理论上，不论同级政府的差别有多大，他们的职能都是一致的（所谓领域层一致），只是工作方向和任务有别。在技术上，“立足增量，兼顾存量”的视角完全可以将同级政府置于可比的系统中，就如“高考”，全国考生背景差异巨大，但从高校应招什么样学生的视角，是可以通过考试及分数处理，在一定的框架内综合排序的。但为了使政府绩效评价尽量公平合理，在评价过程公正的基础上，我们力求有统一的体系和标准，又尽可能贴近各地实际状况，评价结果旨在反映政府绩效，而非某区域的竞争力。

　　羊城晚报：前两年评价结果公开后，地方政府感到有压力，在你看来政府如何提高绩效？

　　郑：有什么样的评价导向就会有什么样的政府行为。西方国家，政府绩效评价主要针对政府职能部门，服务于选票市场。我们的情况迥然不同，评价兼负民主导向功能和推动政府绩效改善的技术功能。

　　与企业比较，政府目标多元化，并且大都基于非经济性目标，具有极强的价值判断，评价结果自然更会“见仁见智”。而且政策（政府行为）具有滞后性、连续性和复杂性等特点。但即使如此，现代政府绩效评价仍旧能反映政府绩效的总体状况，对于评价结果，我们应该理性看待。我认为其中有两层涵义：一是面对“数字”事实，要探析其结果的构成和成因；二是未必等同政府的成绩单，更不可和政府主要首长等同起来。

　　随着政策思路改变，竞争导向不应该集中在GDP等少数几个指标上。将政府主导型经济增长竞争，上升到整体绩效竞争，不失为全面贯彻科学发展观的有效路径。这套评价体系，力图体现我们对政府职能定位、科学与可持续发展的信念。由于县级政府绩效指数区隔度很小，明年开始，我们将尝试改排名为“五色归类”，减轻地方政府“压力”。

　　■专家点评

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　　年入50万以上的高收入阶层的不满意度较高。高收入的精英人群与政府打交道的机会更多，也更了解社会的内幕。他们知道钱是怎么来的，那不会是一个很愉快的过程。

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　　相比以往单纯强调居民收入指标，这次的绩效评估报告引入“收入满意度”的指标来衡量地区发展的阶段性，有一定的现实意义。从“收入满意度”角度所看到的事实果然和单纯从“收入”角度所看到的东西不一样。首先是收入提高了，但整体的收入满意度不高。其次，当个人及家庭收入达到50万元及以上的富有阶段时，其满意度评分逆向走低，出现所谓倒U字形的拐点。

　　年入50万元以上的高收入阶层的不满意度较高，这一点看似出人意料，但也不难理解。站在一定的经济高度上，拥有高收入的精英人群看到更多，与政府打交道的机会更多，也更了解社会的内幕。他们知道钱是怎么来的，那不会是一个很愉快的过程。因此，即使赚到了钱也不会满意，甚至有的背后付出了人格尊严和经济代价。更有部分强调社会责任感的精英，更加难以独自安心享用自己的高收入。所以，对待精英阶层，只是给他们经济实惠已经远远不能满足社会发展的需求和精英阶层内在的追求了。时代已经变化了，政府也应改变对待社会各阶层的态度和做法。如何吸纳精英阶层的意见，建设一个可以给社会各种人群公平发展机遇和公正待遇的社会，让大家不但有“收入”，而且有“满意”，应成为政府新的追求。

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　　政府绩效报告开启了一条民间社会对政府进行评价的路子，作为一家之言是可以引起讨论的，但与作为一个科学严谨的科研成果还有很大的差距和缺陷。

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　　我认为其主要的意义在于，开启了一条民间社会对政府进行评价的路子，体现了公众自下而上对政府进行监督的期待，从而能多角度评价政府的施政绩效，使社会有一种多元化的声音。对社会民主政治的发展有积极意义，是一种进步；其次，以学术研究的形式试图建立一套标准化的体系对政府行政绩效进行科学客观中立地评价，这种评价比缺乏客观评价标准的某些政府自我评价更有依据。地方的经济社会发展状况固然与政府管理有相当关系，但其构成更有多方面客观原因与历史根源，简单地与政府的施政绩效挂钩，实在是扩大了政府的功用。现代政府应当是有限责任政府而不是传统的无限全能政府，评价指标的设计也应当紧紧围绕政府的公共管理职能范围，超出政府职能范围的过于宽泛的指标体系会误导政府的行为和仍然陷入包揽一切的全能政府的过时思维泥坑中。通过建立指标体系对各地的现代化程度、发展水平、区域竞争力进行测评，有其客观合理的部分，但把其中的许多内容直接引用到对政府的绩效评估上，就可能失之偏颇了。

　　总之，这个绩效报告作为一家之言公开发布，可以引起讨论，但与作为一个科学严谨的科研成果还有很大的差距和缺陷，更不能当成权威性的评价结果，使各地政府误以为真。

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　　虽然把政府绩效评估、官员政绩考核的权力还给公众、扩大公众的话语权，这是民主政治发展的需要，但要真正实现这一点还需要一个过程。

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　　从理论上说，这种学术研究机构作为第三方开展政府绩效评估，是发展我国社会主义民主权利的重要内容，是加强社会监督的重要方式，评估结论对提升政府公共管理能力与服务质量具有一定的咨询和参考作用。但就我国目前的实际情况和本次的评估来说，我以为还无法达到这种理论上的作用。其原因在于：一是学术机构作为第三方机构开展政府绩效评估的权限非常有限，调查取证和获得评估资料都有相当难度，处于信息极端不对称状态。本次评估仅仅依据广东统计年鉴、广东财政年鉴、广东省辖地级以上市统计年鉴、全省县级以上行政区域的抽样调查来作出评估，信息非常有限。二是目前党政国家机关机构设置还有待科学化，职能配置交叉重复，流程缺乏优化，绩效目标不明确，行政行为规范、服务规范和质量标准都不健全和完善，被评估对象———政府的可评估性受到严重影响，更增加了评估的难度。三是本次评估中的评估指标体系、权重设计，尚缺乏科学的依据。特别是广东地方之间的差异很大，绩效评估如何科学地体现分类评估和使地方之间具有可比性，在本次评估中尚未得到科学解决。

　　虽然把政府绩效评估、官员政绩考核的权力还给公众、扩大公众的话语权，这是民主政治发展的需要，但要真正实现这一点还需要一个过程。

　　■链接

　　“民评官”如何体现公平？

　　据郑方辉介绍，主要措施有三：主要针对因政府行为（政策）所带来的社会经济各方面的变化量，即增量，设计评分标准；充分考虑到因存量的不同，增量所反映的事实上的差异，设计可替代指标；将城区和县(市)区区别对待，如绿化面积、人均基础设施拥存量等指标。