红河州法制民警成“香饽饽”

　　在有些人看来，法制民警处于公安队伍中的二线，他们既不能如治安、刑侦、经侦民警那样保境安民、打击犯罪，也不能如交警那样上路执法、维护交通，更不能如派出所民警那样直接管理社区、服务群众，既无显要地位，又无突出作用，是个坐冷板凳的角色。但记者最近在云南省红河州公安局采访时却发现，这里的法制民警从幕后走到了前台，成了几乎所有部门都离不开的“香饽饽”。在领导眼里，他们是高参和顾问：制订规章制度、研判重大复杂案件需要咨询他们的意见；在业务部门眼里，他们是守门员：所有案件的审批，必须通过“法制审核”这道门槛。尤其在最近公安部门推行的执法规范化建设中，他们成了主推手：是发动机、宣传队、教官加考官。

　　调研：理论研讨争取发言权

　　刘智刚，个旧市公安局法制室主任，先后在派出所、戒毒所工作过，经过艰苦自修，获得了法律专业的本科文凭，2007年调入法制室。今年，他闷声不响地从州公安局抱回“公安理论研讨论文”一等奖，论文的题目是“执法质量工作中存在的问题、原因与对策”，这是他花半个月时间做的“课外作业”，但却凝聚了他多年对公安执法工作的冷静思考。

　　刘智刚将民警执法办案中的主要问题做了梳理，归纳为四个方面：一是不认真履行职责，存在不作为和乱作为的现象。如有的部门为了考核达标，有案不立或不依法立案；在一些伤害案件中，消极等待伤情鉴定后才开始调查取证，导致事实不清、证据不足，犯罪嫌疑人得不到惩处，被害人合法权益得不到保护；少数民警在办理案件时未履行告知义务，甚或伪造当事人签名，侵害当事人权益、使证据的合法性遭质疑等。二是基本法律知识和办案技能不熟练，违反程序办案。如各种笔录及扣押文书没有见证人签名，对一些涉案物品不及时扣押等。三是某些办案人员根据形势的需要或受害人的要求，随意适用强制措施，而因为证据不足，无法批捕，侵犯了他人的权益。四是一些办案部门及民警对执法质量考核抵触情绪严重。

　　红河州公安局法制处处长姚建军认为，没有调研就没有发言权，调研活动是全州法制民警的一项重要工作，在每年一度的公安理论研讨中，几乎所有县市公安局的法制室都提交了高质量的调研报告，这些调研报告一针见血，反映了许多带有共性的老大难问题，为制订执法行为规范提供了依据。

　　约法：为执法系上安全带

　　不立规矩，不成方圆。民警执法活动虽然有国家法律法规可据，约束警察行为的也有警察法、公安部“六条禁令”等，但在“上有法规，下有对策”的心理影响以及执法环境、条件千差万别的形势下，总有许多漏洞可钻。针对那些最容易出问题的执法部门、岗位、环节，制订符合本地区、本部门实际的规章制度势在必行，这项费力不讨好的任务就落在了公安法制部门身上。

　　近年来，红河州公安局陆续制订了《加强执法规范化实施意见》、《刑事案件受理及侦破回告管理制度》、《办案民警旁听法院审理案件制度》、《进一步加强办案期限意识及时开展侦查取证工作的通知》、《执法事故暂行规定》以及《执法责任终身负责制度》等。这些制度和规定针对性、操作性很强，主要解决民警过去在执法过程中出现的超期羁押、刑讯逼供等“老毛病”。

　　为了提高办案民警的责任意识和风险意识，避免因案件办理引发投诉、上访乃至群体性事件，开远市公安局还规定了案件风险评估制度，对每一起案件进行风险评估，将评估等级分为红、橙、黄、蓝、绿五个等级，并提出相应的应对措施。

　　姚建军介绍说，在这些规章制度开始实施时，一些民警不理解甚至有抵触情绪，认为法制部门为民警执法活动设置“紧箍咒”，不利于民警大胆办案执法等。但在实施一段时间后，他们发现这些制度为民警执法系上了安全带，避免了许多渎职、滥用职权等违法办案情况的发生，使执法的风险降到最低、使办案的成功率大幅提高。

　　练兵：执法案例释放震撼力

　　规章制度也许使民警感到抽象和枯燥，而发生在身边的案例，却是活生生的教材。在全员法制大练兵活动中，红河州公安局法制处专门编印了《执法为民事迹及20大案例选编》，作为教材发给全州民警，该书选取了本州公安部门办理的10个成功案例和10个失败案例，进行分析、评点，总结执法中的经验与过失，用身边人、身边事警醒执法民警。一位民警在谈看完这本小册子后的感受是：很实用、很生动、很震撼，发生在战友们身上的事，也可能发生在我的身上！

　　一些县市公安局还抽调一线执法民警到法制部门跟班学习，有针对性地学习与办案有关的法律法规，并转换角色，参与案件审核，而在派出所则让一些执法经验丰富的老民警作为法制联络员，用传帮带的方式教育新民警。

　　在法制练兵中，法制民警不仅是谆谆教诲的教官还是一丝不苟的考官，其核心就是坚持了三年的“三考”，即基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查。通过百分制的考查，以考促学，全面提升民警的执法素质。

　　监督：从静态审核到动态追踪

　　审核案件是法制部门的重要职责，过去通常是静态审核方式，即坐在办公室翻看案卷，查找问题，提出整改意见。如今，法制部门不再坐而论道，而是走出办公室，深入到现场，到一线，进行实时追踪、面对面指导，如开远市公安局法制民警与办案民警实行双向交流互动，法制民警与办案民警实行“三同”，随时提供法律咨询；在抽查案卷时，现场抽查，现场点评；在办理重大复杂案件时，提前介入，研判案情，在案件定性、适用法律、捕与不捕、诉与不诉、证据确定等关键问题上，与检察院、法院沟通协调，争取主动，将服务与监督结合起来。开远市公安局局长赵云峰说，法制部门不能做事后诸葛亮，要做未雨绸缪刘伯温。

　　对具体案件的审核，红河州公安局法制处将过去实行的四级审核制，即办案民警—部门负责人—法制部门—局领导，扩展为五级审核制，在办案部门聘请有经验的民警担任兼职法制员，参加对案件的把关。而且实行案件责任终身制与错案倒查制，以加强办案民警的责任心。

　　经过一年多执法规范化建设，红河州公安局的执法质量大幅提高，刑讯逼供、超期羁押、滥用强制措施等顽症得到根治，警风警纪也更加严明，信访与上访数量也大幅下降。

　　云南省公安厅法制处处长聂涛说，云南省公安厅制订了为期三年的执法规范化计划，今年被定为建设年，这为法制民警提供了大显身手的舞台。包括红河州在内的全省公安系统都已动员起来，他们创造的经验百花齐放，效果也初步显现。执法规范化活动是一场大练兵，必将大大提高全省公安执法的质量，提高公安队伍的职业化素质！