编者按
今冬一场大面积的强降雪，引发了数百座城市的供热问题。
与此同时，国家住房和城乡建设部召开了中国北方采暖地区2009年供热计量改革工作会议，目的是落实国务院《2009年节能减排工作安排的通知》，“继续推进供热按用热量计量收费”。
现代生活中，供热已经不是单纯的供热公司一家的事，而是涉及到社会多个层面的综合问题。本版今天推出的这篇另类供热纠纷的报道，从另一个角度呈现出了当下中国热改的现实困境。
6年前就已启动的供热改革因为利益纠葛等等因素一直进展缓慢。业内人士认为，要想突围这一困境，法律法规的支持最为重要。而当下各地关于供热体制改革的立法实践以及供热纠纷的司法实践，对于推动中国热改进程的积极意义，也是不言而喻的。
另类供暖纠纷碰撞供热市场旧规则 常成唢
近年来，北京市发生了几起全国罕见的“要求不供热”与“强行供热”的纠纷。
2006年11月，北京市宣武区业主孙某嫌小区集中供暖温度不够，改用空调取暖，并拆除了家中全部暖气片，通知了物业公司，之后不再交纳供暖费。孙某因此被物业公司告上法院。法院判决孙先生支付总采暖费的70%。
2008年12月，北京市丰台区一小区业主何先生对开发商提供的供暖协议不满，在入住后要求停止供暖并在遭拒后起诉至法院，但法院判决驳回了何先生的诉讼请求，理由是供热合同不同于其他民事合同，具有公共服务性、行政强制性和强制继续履行等特点。
2009年9月，北京市丰台区一家民营公司要求解除不合理的供热霸王协议的诉讼，也引起了社会的高度关注。
这些另类的供热纠纷触碰了中国城镇供热50年的旧有制度，也引起了人们对于如何深化供热改革的思考。
需要采暖是公民的合法权益。但是，在技术条件许可的情况下，公民的不要供暖的合法权益却没有被纳入考虑。
虽然要求停止供暖的人相对于主张供暖的人比例较少，但这部分人群也有一定的代表性。这是经济社会发展的必然产物，它伴随着住房改革已经见怪不怪了。
供热计量改革本来既可节能，又可减少居民和财政负担，然而，国家八部委启动的热改已进入第六个年头，却依然举步维艰。目前的情况是，地方供热管理办法已经滞后，却迟迟不出台新的供热政策；或其出台的供热管理办法与国家供热改革方向不相符。这些都是造成强行供热的制度性根源。
因此，解决供热新型纠纷的最好办法就是积极推进国家八部委的供热体制改革，依法治理供热市场。
而要真正推动热改，我们需要一根杠杆和一个支点：这根杠杆就是各级地方政府部门对热改的决心和行动，支点则是国家的法律、法规和政令。
视点关注
本报记者 杜晓 本报见习记者 任雪
11月还未过半，北京又飘起了第三场雪。
早在第一场雪飘下之时，北京市政府就启动了紧急供热预案，在北京历史上首次提前半个月给全市老百姓供热。
此举赢得了社会的好评。然而，对于北京市民成伟(化名)来说，却别有一番滋味在心头。
在经历了数年的起诉、上诉、庭审、调解等诸般流程之后，成伟认为自己与供热公司之间的纠纷已经有了阶段性的成果，“供暖公司以及供暖管理机构终于承认了我拥有主张停止供暖的权利”。
记者从年近五十的成伟倔强的眼神中，看到了这场纠纷在未来还将延续的可能。这起不同寻常的供热纠纷案，透露出了当下中国热改的现实困境，而其背后的利益纠葛也是错综复杂。用某地官员在公开场合表态的话来说，“很多人以为最难的是医疗体制改革，实际上，供热体制改革的难度更大”。
一个人与供热公司的持久战———个人的较真是一方面，热改进程的缓慢是另一方面
成伟与供热公司之间的“恩怨”还得从数年前说起。
2002年，成伟在位于北京市丰台区的某住宅小区购置了一套分户计量采暖(热量表待安装)的住房，入住时首先签订了必不可少的供热合同，并缴纳了第一年的全额采暖费。从第二年起，因为个人原因，成伟并没有住在这套房子里。随后，成伟与供热公司签署了住房报停采暖协议，并参照当时全国平均水平，缴纳原总采暖费的22%作停暖补偿。
在接下来的第三年里，成伟和供热公司续签了住房报停采暖协议。
到了第四年，也就是2005年，成伟继续申请报停采暖，但供热公司拒绝续签新协议。随后，成伟到供热管理部门请求调解这起供热纠纷，未果。于是，成伟将供热公司告上法庭，在全国开了起诉强行供热的先河。
一场旷日持久的纠纷就此拉开序幕。
2006年，法院下达民事判决书，判成伟败诉，理由是小区不具备分户(停止)供热条件。
成伟不服判决，继续上诉。二审法院依旧判成伟败诉，理由是停暖后没有基础热费标准可依。
双方僵持了近两年之后，供热公司“转守为攻”。2008年，供热公司诉成伟拖欠2005至2007年3年的供热费。不久，法院就此下达民事判决书，第三次判成伟败诉。判决理由为采暖方要求停暖并拒绝支付(全部)供热费无据可依，只要供了暖，居民就要缴纳热费。
成伟不服再次上诉，二审法院判决成伟败诉，判决理由与一审相同。
2009年1月，成伟又一次起诉供热公司，主张撤销“霸王供热合同”，理由是：原合同中套搬合同法第一百八十二条和第一百八十四条“不缴纳热费就停暖”的约定被供热公司单方面拒绝履行，而且合同中没有约定有效期。这起诉讼历经两次开庭，至今仍没有判决结果。
2009年8月，成伟就另一处住房的供热问题，要求供热公司修改格式化供热合同，但没有达成一致意见。成伟随后向北京市市政市容管委会提交了申请，请求政府出面调解或者提供供热合同标准文本，但目前尚未有新进展。
对于与成伟之间的供热纠纷，供热公司方面也有话说。该公司工作人员在接受记者采访时说：“他(成伟)起诉过好几次，败诉后，仍不交费，我们就申请了强制执行。后来经市政管委协调，我们撤回强制执行，然后他就来我这里交了相关费用。”
“关于分户供热，这是必然的趋势，作为供热公司来说，如果将来出台分户计量等政策的话，我们从收费等各方面来说也省事。但是，在市政府没有出台这些政策之前，我们还得按照现有的制度执行。”这位工作人员说。
北京市供热管理部门一位参与过成伟与供热公司之间纠纷调解的官员认为，成伟的行为有一定的积极意义。“他提出的不采暖问题虽然是他个人的问题，但也代表了一定人群的利益，更反映了供热法规改革如何与时俱进的问题。”这位官员说，北京市关于供热的相关规范性文件中，只界定了用热人缴费的义务责任问题，没有涉及不采暖时的缴费情况。1994年北京市人民政府的15号令———《北京市住宅锅炉供热管理规定》已经实施15年之久，没有与时俱进。
这位官员认为，政府不能命令企业超越现有法规去做什么，但现在可以讨论的是，在新法规出台前夕，能不能提前执行某些符合大方向的条款？
这位官员还说：“从个人角度上说，我同情成先生的败诉，因为他的诉求有道理，也符合国家供热改革的方向。这个案子对供热改革很有意义，我去参加供热法规改革研讨会时，都会列举这个案例，提出当前有关供热规章存在的一些缺陷。”
但供热公司的人显然不能像这位官员这样去“理解”成伟的行为。“说句实在话，像他这样的人太少见了。我们也遇到过很多买了房不住的人，在经过我们解释后都交了供热费。你可以推动供热改革，但是作为业主，应该首先按照现有制度进行缴费。我们的小区住房里都预留了分户计量的设施，但在新政策出台前，我们都不实行分户停暖，以前给他停暖是由于特定原因照顾他。”供热公司的工作人员说。
热改利益方心态分析———无论是居民、企业还是地方部门，对于热改的积极性都不高
成伟的个人经历触及了当前我国供热体制改革的一些核心问题。
据了解，早在2000年，建设部(2008年大部制改革后已更名为“住房和城乡建设部”———编者注)就提出了分户计热的方向性问题，发出了供热改革的信号。
2003年11月，建设部等8部委联合发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，标志着供热改革的正式启动；2005年12月8日又联合下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地要在两年内完成供热体制改革。
但时至今日，热改进程的推动依旧缓慢。
北京一家管理咨询公司的资深顾问陈宏，因为参与一起供热纠纷诉讼而开始钻研供热改革问题，并在业内核心刊物上发表了十来篇论文。他向记者分析了热改过程中各利益方的心态。
“很多居民家庭过去一直在享受着福利供热，而在热改之后仍然可以得到稳定的补贴，这部分家庭对于热改的态度是等待观望甚至是麻木。而那些不享受供热补贴的居民对于热改的态度，也主要取决于是否比以前多掏腰包。”陈宏说。
供热企业对于热改的态度则更为消极。陈宏说，供热企业，特别是“营利性”供热单位，最关心的是每年的热能销量总量是否增长。随着热改带来的热能管理精细化，有可能导致总耗热量的下降，这就可能影响到供热企业的收益，“一个明显的事实就是，越是收费率高的企业，对于热改就越不积极”。
至于各地政府，作为供热采暖机制的制定者和监护人，受到来自社会各方和本身利益的压力，考虑得就更多了。比如，供热资源怎样才能更节能，供热市场如何准入退出，市场秩序如何规范，应急保障机制如何确立等等。
陈宏认为，地方政府推动热改迟缓的背后有几个原因是值得反思的：能源大锅饭，煤炭石油燃气等一次能源大多属于国家所有和统一调拨，一个城市的节能未必换来其他城市的不浪费；收热费第一，很多地方政府花在催缴热费上的心思明显大于节能理念。一旦没有采暖收费难的问题，地方政府就很难有热改的动力。很多地方部门宁愿接受消极改革的职责，也不愿意承担打破现有利益格局的风险。
住房和城乡建设部副部长仇保兴在近日的一次全国会议上也指出，“目前仍有部分领导没有充分认识到供热计量改革的重要性和紧迫性，对供热计量改造的积极性不高”。他表示，要将供热计量改革成效列入领导干部综合考核评价，并作为对供热单位负责人业绩考核的最重要内容。
仇保兴还透露，按照国务院的要求，2010年前完成北方地区既有建筑供热计量节能改造任务1.5亿平方米，并实行按用热量计价收费，其中2009年要完成改造任务6000万平方米。各省市都要分解落实今明两年供热计量改革的目标任务，并与相关责任单位或责任人签订责任状。
热改未来的两大突破口———期盼法律更加完善，期待司法保障采暖权益
对于热改的未来，陈宏认为，分户计量的大方向是确定的。但要突破目前的热改困境，最需要的还是法律法规的支持。
“自2000年发出热改信号以来，很多城市颁布了一种"小法律"，也就是"城市供热管理条例或办法"。纵观各地的条例办法可以发现，其内容五花八门，一些条款模糊不清，甚至相互抵触，在一个城市合法的事情，到了另一个城市就成了法律盲点。”陈宏说，比如，收费的标准就没有统一；再比如，有的城市允许用户退出集体供热系统，有的却没有任何规定。
陈宏认为，国家住建部等8部委至今没有出台全国性的供热管理办法，也是造成各个地方立法和司法五花八门的原因。
记者了解到，近年来，各地都已经陆续开始探索与供热有关的法律法规的完善。就在几天前，北京市政府第52次常务会议原则通过了《北京市供热采暖管理办法(草案)》。据北京市法制办介绍，供热采暖管理办法将在修改后报市政府公布。
一位同样与供热公司之间有过诉讼的业内人士则认为，各地司法机构应该在供热诉讼中发挥应有的作用，对居民采暖权益给予切实保障。
记者查阅到，在以往，大量的供热纠纷都是以居民败诉告终，但是近来，情况已经发生了变化。今年9月，北京市丰台区人民法院公开开庭审理了北京市首例以“理清自己房产内供热管道产权归属问题，拒绝接受供热”为由起诉的强行供热纠纷。
此案的原告万峰达电子公司起诉称：被告科丰热力中心的供热价格太高，而且没有经过如同水表、电表等类似的计量工具进行计量就单方决定供热费，非常不合理。自己作为消费者有权选择更为廉价的取暖方式，要求科丰热力中心立即停止供热，并拆除其房屋内的供热管道。
而被告科丰热力公司则答辩称：原告万峰达电子公司购买房屋和验房的同时即已经确定供热方式，并建立了相应的合同关系，其无权单方要求解除供热关系。涉案供热管线采用整体串联方式，在技术上无法单独停止向一户供热。此外，“热能”是特殊商品，具有辐射性和传导性，一家取暖，四邻受益，不能如同选择飞机、火车一样自由选择采暖或停暖。
对此，丰台区法院的有关负责人表示，该案不仅与人民群众日常生活关系密切，而且审理结果具有相当广泛的社会影响性和较为深刻的社会现实性。
11月9日，原被告双方共同参加了由法院组织主持的第五次正式调解，并最终握手言和。
本报北京11月12日讯
来源：法制日报
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