洛阳“双放弃”新政调查

　　“双放弃”政治效应大过实际意义

　　专访农村问题专家张冬平、贺雪峰

　　“双放弃”新政刚刚推出之际，众多评论家一片质疑之声，而本报记者的深入调查发现，不满意的其实是“外人”。该怎么看待“双放弃”新政的实质意义？提高城市化率和城乡和谐发展又该如何共生？本报记者就此专访了两位在“三农”领域素有研究的学者。

　　□今报记者 夏继锋 路治欧

　　农民进城的政策要有连续性

　　记者：最近，洛阳出台了农民“拿土地换户口”的政策，简单地说，就是让农民以交出土地的方式换城市社保待遇。你怎么看？

　　张冬平：政策大的方向没有错，国家出钱促进规模化经营也应该肯定。从总的趋势看，更多的农民要转化为市民，要从农业生产转为非农业生产。关键是，我们要把握什么情况下可以转，什么情况下不能转。

　　在社会保障体系不完备的情况下出台这种政策，我觉得是临时性的一种方式。它往下走，可能会带来很多问题，实际上等于超前了。

　　土地有双重属性，一是农民的生产资料，二是保障体。因此，农民转市民失去了土地，政府就要解决他们的就业问题和保障问题。政府能否承受得起这些负担？如果政策没有连续性，今天转了有人管，明天没有人管了，会带来很多隐患。

　　贺雪峰：若农民已经全家搬到城市，他们事实上就彻底脱离了农村，就再也没有可能返回农村了。若如此，事情就会变得麻烦。若农民的进城不再可逆，农民不再能够从农业中获取他们的另一半收入，他们势必更加依赖城市的就业机会。城市就业机会减少势必会引起连锁反应。中国经济中因为存在城乡二元结构而具备的特有的安全机制也就不再能够发挥作用。

　　正是因此，我反对通过鼓励农民进城买房或者建贫民区来推进积极的城市化战略，而主张一种农民可以进城又可以返乡的稳健的城市化战略。稳健的城市化战略的核心不是人为地阻止农民进城，不要人为制造农民进城的积极条件。

　　当然，洛阳“双放弃”政策的实施是充分尊重农民意愿，不是强制性的，这样很好，只有农民自己最清楚自己的选择是否适合。

　　留在农村的人可进行规模经营

　　记者：据我们的采访，在洛阳偃师，山区农民对“双放弃”的积极响应要甚于城郊或平原的农民。这可能多少出乎政府的预料。

　　张冬平：政府应该能想到。城郊土地有升值潜力、收入也高，“双放弃”政策吸引不了他们。安乐村那样的山区则不一样，是不适合人类生存和农业发展的地方，农民当然愿意转为城市户口获取保障。

　　让山区农民转为城市户口，最多就是扶贫，对缩小农民和市民的差距有好处。如果一穷二白的农民愿意过来，政府怎么处理？偃师要求在城市有房、有稳定工作的人转移出去，那就没有关系，对城市没有什么影响。

　　贺雪峰：这无论从现实和理论上都可以理解。以我自己的调查为例，湖北省京山县沙岭湾村有约30户农户将自己的住房和承包地（平均在12亩左右）一并转让给外地来的农民，转让价值一般在2万~4万元，其中主要是住房的价格，承包地的转让金每亩仅在1000元左右，是相当低的。

　　偃师的农民放弃土地承包权的话，每亩的补偿金额在5000元左右，和上边这些土地相比价格并不低。但是，放在平原或者城市郊区，就不能这样考虑了。

　　换句话说，即使可以将土地承包经营权永久地流转出去，农民也很难从中获得太多收益，我们万万不可以城郊农民的土地来想象一般农业地区土地的价值，也不可以非农建设用地的价值来考虑农地的价值。

　　记者：村里先富起来的能人走了，你认为，这对农村的发展会不会有影响？

　　张冬平：没有影响。劳动力转移是时代发展的必然趋势，农民不能总是守在土地上，一部分人要出去从事非农业生产，这样留下来的农民就可以进行规模经营。当农民走到一定程度，守在农村的人种的田多了，就能挣钱了。

　　贺雪峰：2006年我们在辽宁大古村调查发现，最近10年，村里大部分男青年在结婚前，都被女方要求在城里买单元房，一个只有约200户人家的村庄，已有50多户在城里买了房子。而在湖北荆门农村和四川川西平原，农民已经很少在村庄建新房，要建房子，也大多建到了公路边上，或到集镇上买房子。

　　农民不在村中建房而到城镇买房不只是意味着人、财资源正在流出农村，更重要的是村庄本身不再构成农民生活的目的地，不再能“生产”农民生活的意义。村庄传统的生活逻辑不能得到延续，乡土规则日渐失去行为主体。这就会对乡村治理产生巨大的影响。

　　农民不放弃土地，因为社会保障不完善

　　记者：偃师有70万农民，目前只有161户愿意“双放弃”。当地官员认为“双放弃”政策可能只是少数人响应，但是它释放了一部分土地，解决了一些在城市生活的农村人的身份问题。

　　张冬平：在城市生活的农村人不愿意交出土地，这是国家的政策问题，主要就是社会保障不完善。如果社会保障跟上去，没有工作也可以在城市生活下去，他们就会放弃土地。

　　洛阳“双放弃”政策好在促进土地流转，现在相当于政府出钱买了农民的土地使用权。但是，161户才占多大比例，只是一小部分农民响应的政策对农村发展有什么好处呢？这个村转一户，那个村转一户，规模经营也没法实施。所以，这个政策掀不起大浪。

　　贺雪峰：从农民角度看，农民无疑是有着进城积极性的。不过，农民在做决策时总会有些犹豫，就是进城容易生活难。他们即使进城买了房子，他们能在城市住得下来吗？住下来能生活好吗？

　　进城农民的一家老少，其在城里的支出肯定要比在农村大，因为城市生活成本比农村昂贵，农村很多东西是免费的，城里的任何东西都得花钱买。

　　进城后，一家老少可以全家出动赚取收入，可以让老人帮人家看门，让小孩去捡废品。城里的废品的确比农村多。若只有几户农民全家搬进县城，县城看门、捡废品的机会就会有。若农民进城买房已经成为潮流，则城里显然就没有那么多的看门和捡废品的机会，因此农民进城后想通过全家老少出动增加收入的机会并不多。

　　在农村，老年人是不存在退休一说的，只要还能动，他们总要做些事情。这些老头老太太的小农经营，不仅可以养活自己，而且往往还可以解决全家的肉禽蛋奶问题，解决全家的粮食供给问题。

　　兼顾提高城市化率和进城农民生活质量

　　记者：只有少部分人响应的农村政策，是不是好政策？

　　张冬平：政策的实施好坏，要看响应的人多少，响应的人少就意味着政策没有什么效果。看政策的好坏，就是看它对经济的促进作用。政策出台以后对经济发展起不到啥作用不是好政策，如果不能持续执行也不是好政策。“双放弃”政策加速了进城农民把土地交出去。只有长期坚持下去才会出现大面积的土地被交出来。或者，政府把补贴提高一点，让更多的农民感兴趣，交出土地。我认为，这个政策要做就做彻底，要不就不做，否则，做了以后没有效果。

　　但是，洛阳“双放弃”政策不会长期坚持或者提高补贴，因为它的财力跟不上。按照现有政策，不考虑农民进城以后政府的投入，单就是1个千户左右的行政村整体转移到城里，就需要4000万元，洛阳补贴一半以后县里拿出来也困难。

　　农民嫌补贴少不愿出来，县里没钱或不愿掏钱就不积极推进，所以洛阳的“双放弃”政策没有多大意义，只是有政治效应，让上面知道这个地方的政府在干事，不是混日子。

　　贺雪峰：其实，通过鼓励农民进城提高城市化率的做法，已经被很多城市采用，重庆市也在鼓励农民进城买房。有人建议，要允许农民办住房贷款，在农民支付首期预付款后，即可以购得现房。因为大量农民进城买房，重庆一些下属县市所建商品房一半以上被农民买走。因为农民进城买房而致房价快速上涨。重庆市有关方面高兴地发现，如果农民大量进城买房，则重庆市的城市化率很快就可以由46%上升到70%。

　　显然，被鼓励进城买房的农民，主要是从外出务工获取收入的农民。他们大多是在沿海地区务工获取的收入。在这样的家庭里，很可能是老与少仍然住在城市的家里，而中青年则在沿海务工赚取生活费。

　　如果听从一些专家建议，重庆市推行更加激进的农村土地买卖制度，进城农民为了凑足在城市购房的购房款，而将自己的承包地抵押出去（卖掉），则这些进城农民实际上就不可能再回到农村。超出城市就业机会盲目地进城，会降低农民的生活质量。

　　在中国绝大多数中西部农村，政策若仅仅考虑提高城市化率，片面地用政策及宣传手段来鼓励农民到城市购房，而不考虑他们能否住得下来，能否有一定的生活质量，这样的城市化率不仅不必要地牺牲了农村，而且可能让城市成为不安定之所。

　　▲贺雪峰简介：著名“三农”问题专家，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，被誉为“华中乡土派”学者。

　　▲张冬平简介：民建河南省委副主委、河南农业大学农业政策与农村发展研究中心主任，博士，教授。