征地制度矛盾解决法：改变城市土地所有制结构

　　如何消除现行征地制度的矛盾

　　目前中央和省政府所在地，其土地都是归北京市或省会所在的市政府所有，这就造成了一届政府卖掉今后几届政府的土地，然后收取今后十几届政府的土地收益。下几届政府怎么办，没有其他财政来源，就只得再进一步扩展城市的边界，这必然造成城市空间无限制地扩展，而没有实现真正的城市化

　　文/蔡继明

　　近年来有关中国土地制度改革的讨论大都集中在农村集体土地所有制。其实，现行的国有土地制度存在的问题不亚于农村集体土地所有制，而且，后者存在的问题也往往源于前者。具体到宪法有关土地制度和征地制度的规定而言，还存在着二律背反。一方面宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，这意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有。但是，另一方面《宪法》也明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。这两个规定显然是矛盾的。

　　根据上述规定，改革开放30年来地方政府的征地行为有许多是违反《宪法》的，因为大部分被征用的土地不是公共利益的需要。可是另一方面，也可以说地方政府的征地行为又符合《宪法》，因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。既合法又违法，这不是自相矛盾吗？如果这个矛盾不解决，单纯缩小公益性征地范围，根本摆脱不了困境。

　　三种途径

　　如何消除上述二律背反？第一种途径就是扩大国家的征地范围。怎么扩大？凡是纳入城市规划的，都可以由国家去征。那就意味着把公共利益与整个城市规划画等号，只要是城市规划就是公共利益。这样扩大范围，当然就可以解决《宪法》中的二律背反了，也就是说不仅是纯公共利益的需要，只要是城市建设和城市规划都可以征地。这样一来，国家的征地范围会扩大到什么程度呢？前阵子热议的土地管理法修改草案中，除了城市规划圈内的土地完全可以实行国家征收外，城市规划圈之外带有公共利益性质的项目，国家也可以征地。如此，估计80%~90%的城市用地就都纳入了公共利益的范围。

　　笔者认为，国家征地是非常高的权力，只能用于公共利益，否则的话有悖于市场经济国家通行的一般原则。

　　第二种途径是要改变城市土地所有制结构。也就是说，保持国家公益性征地的规定不变，严格界定公益性征地的范围，但城市的土地制度要实行多元所有，非公益性的土地实行非国有，不通过国家征地行为获得，而通过用地单位和供地单位（农民）直接的市场交易获得。这样城市里边就必然出现多元的土地所有制。经过30年的改革，中国的所有制结构本来就由单一的公有制变成了多元的所有制结构，进一步推进土地制度的改革不会改变宪法的基本精神。

　　第三种途径是不改变城市的国有制结构，同时又严格界定公益性征地范围，对非公益性的土地要变成国有，不是通过征收，而是通过征购，即向农民购买。在这种购买行为当中，政府不是作为国家利益的代表，作为非公益性的行为，它只是一个纯粹的市场主体。在这里，政府和农民是平起平坐的。但是这样一种行为其实又是不必要的。为什么呢？如果农地的价格真实反映了农地的机会成本，政府用真实的市场价格购买来的土地一转手按市场价格再卖给开发商，这样一买一卖政府什么也没有赚到，岂不是多此一举吗？更何况在一些地方，当地的政府官员在买地时可能出高，然后得到卖方回扣，而在卖地时又可能出低价，然后从买方那边又得到回扣。

　　所以，笔者认为，第三条途径只能是权宜之计，上述矛盾的最终解决，只能通过第二条途径。

　　国有土地应实行分级所有

　　沿着上述第二条途径的进一步改革，就涉及城市的存量国有土地。笔者认为，应该按照公益性征地原则改革原有的城市国有土地制度。公益性用地，诸如城市政府所在地，公共事业占用的土地，可以继续保持国有；非公益性用地，特别是宅基地、私营工商企业用地，甚至国有企业用地，就完全可以实行非国有或私有。当然，如果国有企业买到了私人土地所有权，其土地就变成了国有，私营企业买到了国有土地所有权，其土地也就变成了私有。

　　这样，城市国有土地存量和增量存在的法律依据和产生的途径就统一起来了。

　　对于国有土地而言，应该实行分级所有。要确定中央和地方政府各自拥有的土地权限。目前中央和省政府所在地，其土地都是归北京市或省会所在的市政府所有，这就造成了一届政府卖掉今后几届政府的土地，然后收取今后十几届政府的土地收益。下几届政府怎么办，没有其他财政来源，就只得再进一步扩展城市的边界，这必然造成城市空间无限制地扩展，而没有实现真正的城市化。

　　所以，建议把中央政府拥有的土地和地方拥有的土地区分开，涉及国家安全的矿产资源，涉及两省以上的资源，比如说河流湖泊，中央政府的办公地，国防用地，以及涉及全国范围的公益性用地，可以实行中央政府所有，其他的一律归直辖市以及自治区和地级市、县级市政府分级所有。

　　限制小城镇发展

　　我们在调研中还发现，许多城市在城市化建设中存在的大量问题，包括污染问题，城市经济实力不强问题，基础设施不到位问题，就业问题等等，其实都是小城镇存在的问题。这里涉及城市化道路到底是优先发展大城市，中等城市，还是小城市，抑或大中小并举？人们一说大城市，马上想到北京、上海、天津，那已是巨无霸城市了。有多少个大城市呢？到2007年为止655个城市当中，100万~200万人口的城市才83个，200万以上的城市才36个。另外有19000个建制镇，还有2000多个县。所以城市化应该走什么道路？要让小城镇遍地开花，大中小并举，大中小城市和小城镇同时发展，19000个小城镇怎么去发展？一个城镇平均5000人口，基础设施根本不可能建设，哪儿来的服务业，哪儿来的集聚和辐射功能？说句老实话，能把2000个县（城关镇）建好就不错，一个县如果建成100万人口的城市，你算算2000个县能容纳多少，哪里还轮得上那些中心镇，更轮不上那些小城镇了。

　　事实上从农村的居民点到建制镇，从小城市到中等城市，再到大城市，超大城市和特大城市，人均占用的土地面积是依次递减的，由170平方米依次降到154、 143、108、88、75平方米。所以，如果我们再继续强调“大中小并举”，18亿亩耕地恐怕很难保持。

　　有人说大城市污染严重。事实上从控制污染的效率来看，创造同样的GDP，大城市污染的排放量远远低于中小城市，成本也远远低于中小城市。至于从就业来说，当然是大城市比小城市容纳的就业岗位更多，养活的穷人更多。第三产业的发展更要依托大城市。当然，大城市的生活质量，品位肯定高于中小城市，特别是小城镇。

　　由此笔者建议，应着眼于农村人口向大中城市转移，那样可以节省更多的建设用地。二是要把城镇化战略改变为城市化战略，虽然是一字之差，但强调城市化战略，就是要用优先发展大城市战略取代大中小城市和小城镇协调发展战略。人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的镇，应尽快提升为市。而对于小城镇的建设要严格加以限制，包括已经建制的镇在空间上要限制扩展。

　　征收耕地占用税

　　大家知道粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。只有这样，保护耕地和粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致。（作者系清华大学政治经济学研究中心主任、教授）