北欧的Ombudsman制度与反腐败

　　Ombudsman制度是北欧国家最有特色的制度创新，被认为是反腐败取得成功的重要原因之一。

　　Ombudsman制度的起源和发展

　　Ombudsman原意较为宽泛，是指公众或某个团体的“代表”或“代理人”。由于Ombudsman制度与我国的人大监督、信访、督察、监察、巡视等很多制度均有联系，因此汉译也不够统一，现有翻译主要有“监察专员”、“议会监察使”、“议会监察专员”、“申诉专员”、“纪律检察官”等。

　　瑞典是Ombudsman制度的创始国。1809年，瑞典议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任监察专员，代表议会来监督政府官员，调查公民对法院和行政机关的投诉，以限制国家工作人员的不合法、不公正行为，在世界上首先建立了监察专员制度。监察专员是一个公正独立的调查者、发言人、仲裁员和调解人，其权限包括：接受申诉、调查、视察、批评、建议、提起公诉、提起惩戒程序。这一制度的实质是以非司法的手段来监督行政权。现今瑞典共有4位监察专员，他们一般是律师和法官出身，由议会两院投票产生，在职期间享有最高法官待遇。

　　1919年，芬兰参照瑞典的模式建立了这一制度；丹麦于1946年修宪规定在国会设置专门委员会监督政府,其后在1953年宪法修正案中设立监察专员制度。挪威于1962年建立监察专员制度。同年，新西兰成为第一个采纳监察专员制度的英语国家。随后，这一制度开始传播到世界各地。20世纪七八十年代，很多亚洲国家和地区也设立了监察专员公署或类似机构，香港则借鉴这一制度，分别于1974年和1989年设立了廉政公署（专门打击腐败）和申诉专员公署（专门受理市民投诉），均直接对最高行政长官负责。到2004年，全世界约有120多个国家在国家层面上设立了监察专员制度。

　　监察专员制度对世界各国的政治生活产生了深刻影响。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。”

　　Ombudsman制度的反腐败功能透视

　　Ombudsman制度在全球的发展见证了这一制度的强大生命力。Ombudsman在各国促进廉洁、打击腐败方面也发挥了重要功能，主要有以下特点：

　　第一，Ombudsman制度独立性强，位高权重。Ombuds?鄄man是介于议会、行政、司法之间的一个独立制度，监察专员不受政府、党团和国会干涉，可以有效监督行政权力。监察专员由议会选出，地位相当于政府部长，对议会负责，连选连任，但不跟政党共进退。一经选出任命后，便独立于议会和其他任何党团机构，获议会授权直接监察各行政部门。与此同时，监察专员也要接受国会议员的质询监督，以防止其徇私枉法。

　　第二，Ombudsman制度自主性强，可独立调查各种腐败问题。监察专员具有独立调查权，有权调查所有政府部门和公有部门，自主决定是否受理投诉和展开调查，是否向议会报告或公开官员不法、渎职、贪污或其他犯罪行为。在没有投诉的情况下，也可以自行决定是否展开调查，调查结果向议会提出报告。监察专员的权力主要在于调查事实，他只能建议采取行动，而无权撤销判决或给予行政处分，也不能变更政府决定。监察专员最常用的方式是对犯错误的官员提出批评，并向议会报告，向社会公开，对问题官员造成压力。

　　第三，Ombudsman制度灵活性强，能有效回应民众需求。北欧各国均根据实际需要分别设立不同功能的监察专员，在完成使命后可以撤销，不致造成机构臃肿；普通公民只需简单的书面信件就可提出申诉，不需要任何费用。如果监察专员没有发现被投诉部门有犯罪实情，他可以简单要求被投诉部门澄清事实，转交投诉者。监察专员的意见和建议可以消除公众对行政机关过分的怀疑、非难和指责，舒缓公民与政府间的紧张关系。

　　（作者简介：郑州大学公共管理学院副教授、河南省廉政评价研究中心副主任） (来源：《中国纪检监察报》)