解读农村发展新政：我们需要什么样的城镇化

　　今年的中央一号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对今年乃至今后相当长时间的“三农”工作作出了重要部署，我们应该怎样领会中央对农村发展的新部署和新政策呢？为此，半月谈记者专访了中央农村工作领导小组副组长陈锡文。

　　我们需要什么样的城镇化

　　记者：我们注意到，中央农村工作会议和一号文件把“统筹城乡发展”作为重要主题，而这实际上是近几年中央农村工作的一贯方略。那么今年的“统筹城乡发展”有何新意？应该怎样理解其意义和内涵？

　　陈锡文：统筹城乡发展，是进入新世纪之后中央对于解决“三农”问题的一个重大战略性提法，第一次是在党的十六大上提出来的。从大的背景来看，它标志着我国经济在经过半个多世纪的发展之后，进入了一个重要转折点。2004年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确指出，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。所以，今年一号文件中提出加大统筹城乡发展的力度，并不是说从现在才开始实行，而是要求加大力度。

　　加大统筹城乡发展的力度，就是要加大以城带乡、以工促农的力度，逐步建立统筹城乡发展的长效机制，只有这样，才能夯实农业农村发展的基础。统筹城乡发展是今后相当长一段时间内的总体要求，统筹城乡发展的目的，就是要加大各种要素向农村转移覆盖，帮助农村更快地发展。

　　记者：城镇化是统筹城乡发展的重要内容，也是受到人们广泛关注的关键词。那么，城镇化的核心和突破口是什么？

　　陈锡文：确实，这几年城镇化发展非常快，特别是在城市规模的扩大和城市设施的建设方面，发生了天翻地覆的变化。一个城市你3年不去，可能根本就认不出来了。但是，城镇化的本质是农民变市民，在这个方面的进程却还非常缓慢。对此，中央的要求很明确，一是要加快中小城市和中心镇的发展，二是要把具备条件的农业人口转为城镇人口。也就是说，今后推进城镇化，不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来。

　　记者：主要是转移到中小城市和中心镇？

　　陈锡文：对。因为这些年大城市规模扩张比较快，财富积聚相当集中，产业大多分布在这些地方。人口分布总是跟着产业走。总体上看，一定空间的人口资源环境承载能力是有限的，现在大城市已经超载，使得大城市的生活质量下降，不利于可持续发展。所以，中央提出了要把城镇化发展的重点放到中小城市和中心镇。大城市主要是优化结构，提高质量，增强辐射带动能力，提高在国际经济竞争中的地位。

　　记者：在我国，什么样的城市属于中小城市和小城镇？

　　陈锡文：现在统计上有界定，200万人以上的是超大城市，100万～200万人口的是特大城市，50万～100万人的是大城市，20万～50万人的为中等城市，20万人以下的是小城市。当然这个指标也要根据现实情况有所变动。应该讲，现在发展最快的，是直辖市、省会城市、计划单列市，这些基本都属于超大城市、特大城市和大城市。那么今后重点要发展的，主要是内地的一部分地级城市，以及县城和中心镇。县城的规模一般在几万人、十几万人，多的可能就是二三十万人，其发展潜力非常大。对于农民转移来说，中小城市的门槛也比较低。我们最近在河南洛阳调研也发现，农民愿意进城的很多，但76％的人愿意进的是县城，连进洛阳市都不敢想，因为大城市房价和生活费用太高，农民很难接受。

　　所以，我们应该创造条件，通过发展县域经济，为县城和中心镇发展提供更好的基础，这就涉及到一系列问题。其中最大的一个问题，就是每年建设用地的指标分配。现在我们土地建设用地指标绝大部分都集中在大中城市，县和县以下分到的非常少。应该把用地指标适当向内地、中小城市倾斜，引导产业布局朝这些地方转移。第二是要提高大城市投资项目的准入门槛，包括环保、技术、产能的门槛，引导产业向内地，向中小城市和小城镇转移。第三是要加大中小城市和小城镇的基础设施建设，提高它们社会管理和公共服务的能力。第四是推进财税、金融等领域的体制改革，使中小城市和小城镇有能力去做这些工作。政策措施在软件硬件两方面，都应该落实把中小城市、县城和中心镇作为发展重点的要求。

　　记者：现在有一种说法，认为城镇化提得多了，新农村建设提得少了，是这样吗？怎样理解这二者的关系？

　　陈锡文：胡锦涛总书记在党的十七大所做的报告明确提出，我们必须正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，加大以工促农、以城带乡的力度，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程中的双轮驱动。最近，温总理在几次讲话中都提到，推进城镇化和建设新农村要良性互动。中央经济工作会议和中央农村工作会议对此也提出了明确的要求。城市要为有条件的农民进城转为市民创造条件，同时还要通过以工促农、以城带乡，把基础设施向农村延伸，把公共服务向农村覆盖，使留在农村的人能够共享经济社会发展的成果。

　　中国的特殊国情就是农民多，如果从人口的城镇化来看，这一定是一个渐进和漫长的过程，就是说，短期内不要指望大多数农民都进城当市民。我们算过，如果我国的人口到了15亿，就算城镇化率达到了70%，农村也还有四五亿人。所以，一定要坚持双轮驱动，不能偏颇，不要认为强调了城镇化，就可以忽视新农村的建设和发展。城镇化和新农村建设两手抓，不仅是当前应对金融危机的着力点，而且是我们国家所拥有的一个长远优势。发达国家这些建设已经搞完了，而我们的城镇化建设空间还非常大，新农村建设的空间也非常大，这能创造多少就业机会、拉动多大内需呀！从这个意义上讲，中国经济今后几十年保持平稳较快增长是完全有可能的。

　　怎样转变农业发展方式

　　记者：中央农村工作会议提出要“促进农业发展方式转变”，这一转变的要义是什么？为什么说转变农业发展方式的要求越来越高？

　　陈锡文：谈到转变发展方式问题，有些人总以为是城里的事，是工业的事，是发展高新科技的事。实际上，发展现代农业是转变经济发展方式的一个非常重要的任务，这可以从以下几个方面来理解。

　　经过30多年的改革开放，我们已经充分认识到，不仅要发展，而且要科学发展。这些年来，我们的经济增长速度很快，但坦率地说，代价也不小，资源浪费、环境污染、收入差距扩大等等。去年国际金融危机给我们的经济增长带来了很大压力，固然有外部环境变化的因素，但也暴露出我们自身发展中的很多深层次问题。所以，党中央、国务院明确要把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来。转变经济发展方式，当然也包括农业。

　　在一、二、三产业中，农业的劳动力素质、设施装备水平和产品的科技含量都是相对比较滞后的。在农业生产的资源投入上，也没有多少新增的余地了。未开发利用的耕地已经很少，且大部分分布在交通、自然条件不太好的地方，开发成本非常高。农业可以分配到的水资源也在下降。这些都要求我们改变过去那种依靠新增资源投入、比较粗放的农业发展方式。这既是整个经济社会发展在现阶段对农业的要求，也是农业自身面临的一个重大挑战。

　　因此，我们必须要加快转变农业发展方式，主要依靠科技进步、增加资金投入、培养新型农民，提高农业的资源利用率、土地产出率、劳动生产率。正是在这个意义上，中央明确提出，要把发展现代农业作为转变经济发展方式的重要任务。

　　现在农业生产中存在的污染和浪费，也是一个很现实的问题。2008年，我国农业投入的化肥折成纯量有5239万吨，农药167.2万吨，化肥和农药的使用量明显过大、使用结构明显不合理、使用方式明显不科学。相对来说，农业在转变发展方式上余地更大，因为过去没做多少事，所以只要能够科学一点，多做一点工作，效果会非常好。比如现在推行的测土配方施肥，粮食作物亩均节本增效30元以上，按18亿亩耕地计算，一年就可以节本增效500亿元以上。对于国家来说，也节约了非常多的资源、能源和运输成本。

　　记者：目前，发展现代农业，转变农业发展方式是不是以提倡和鼓励为主？是否会有一些刚性的约束性措施出台？

　　陈锡文：现在正在谋划这类事情，比如说对农业投入品进行源头控制、加强市场准入管理等，农业标准化生产的试点也正在推进。还有一个很重要的方面就是要提高农民的整体素质，让他们掌握科学合理使用投入品的知识。这几个方面结合好了，对转变农业发展方式会有很好的促进作用。

　　多措并举促进农民增收

　　记者：近年来，在中央一系列惠农政策的支持下，农民收入得到了大幅增加，与此同时，城乡居民的收入差距仍在拉大。对此，中央又出台了哪些促进农民增收的政策？

　　陈锡文：农民增收的问题，有一个阶段性。过去，粮棉油等基本农产品供给不足的时候，“三农”工作的重点就是保供给。经济发展到了一定阶段，具体说，到上世纪90年代中期，党中央、国务院明确提出，增产和增收实际上是两位一体的农村工作和任务，我们开始重视农民的收入问题了。从2004年到2009年这6年，农民人均纯收入年均增加8％以上，这个速度历史上也不多见。2009年全国农民的人均纯收入为5153元，与2008年相比，农民增收差不多近400元，增收幅度很大。但是和城市相比，确实收入差距还比较大。

　　党的十七届三中全会提出从2009年到2020年，这12年中农民的收入要以2008年为基数翻一番，这就意味着年均增长差不多6%。这两年都做到了，但以后的难度还是很大。

　　促进农民增收，主要应加强以下几个方面：一是提高城镇化水平，逐步减少农村人口，相应地提高农民平均拥有的资源要素数量。二是要加大政府对农业的支持保护力度。特别是像近几年的补贴政策，农民非常欢迎，实际上成为农民增收的一个重要来源。三是政府要加大对农业、农村的投入，改善农业、农村的基础设施，降低农民的生产经营成本和生活费用。

　　警惕大资本进入农业生产带来的问题

　　记者：不管是推进城镇化，还是发展现代农业，都面临土地流转的问题。现在土地流转已经很普遍，由此引发的矛盾、纠纷也很多，这需要我们在政策上作怎样的完善？

　　陈锡文：在土地流转问题上，我觉得前一阶段一些媒体的报道有些误导，给人的印象好像是党的十七届三中全会才提出土地可以流转，这实在是一个很大的误解。其实，在1984年的一号文件中，中央就提出鼓励土地向种田能手集中。可以说，从有家庭承包责任制以来，土地就一直是允许流转的，就是有一个前提条件，要依法自愿有偿。

　　由于存在着误解，有的地方土地流转在这一段时间突然加快了，这里面有自然成熟的因素，但不容忽视一些地方强力推进的因素。对土地流转，党的十七届三中全会讲了“三个不得”，即不得改变集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民利益。只要坚持这三个原则，土地流转是允许的。

　　当然，更深入一点，还要考虑到土地流转之后，经营主体到底是谁？为追求一时的效率，把农业的经营主体更换了，短期可能有好处，但从长远来看，不利于农村社会发展，不利于保护农民权益。由谁去经营农业，设不设限，我国在法律上没有明确规定。但在2001年中央18号文件里有一句，不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地。这一政策执行得并不好。不提倡，但没有禁止。为推进规模经营，有不少地方对于引进工商资本经营农业很热衷。公司企业大户去了，把农民土地租赁过来，效率肯定高，因为它的投资大，采用了比较先进的技术，对市场也比较了解。但问题是大公司不可能把原来种地的农民都雇用过来，剩下的农民怎么办？我觉得这是光考虑到了农业的效率问题，没有考虑到农民的转移、农村的稳定以及农村社会发展等问题。我们的任何一种做法都不能只考虑“一农”，而必须统筹考虑“三农”。

　　对于大资本进入农业生产不设限，我觉得非常危险。土地流转是必然要发生的，区别无非是在经济社会发展中自然发生，还是在外力的干预下发生，二者产生的效果是不一样的。我们经常讲规模经营，说到底不是地的问题，而是人的问题。如果把人转移走，那么规模经营就水到渠成；如果不解决人的问题就折腾地，那就跟历朝历代的土地兼并没什么两样，那是在自毁基础！

　　我想，对于土地流转，除了“三个不得”之外，一定要有一个基本的设计，就是中国的农业经营主体到底是谁？我觉得一定要按照国家法律法规和党的政策规定，稳定家庭承包经营制度，把农户作为农业经营的主体。家庭经营当然要走向现代化，这个现代化就是农民逐步减少，农户经营规模逐步扩大，不断采用先进的技术，在这个基础上提高农民的组织化程度，加强对农业的服务和支持。只有这样，我觉得才是符合中国实际的农业现代化道路。（本刊记者冯瑛冰张寒高远至） (来源：半月谈)