教改去行政化成为亮点 潜入“摘官帽”深水区

　　《瞭望》文章：教改方案潜入“摘官帽”深水区

　　提出“推进政校分开、管办分离”、“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”、“探索教授治学”，彰显“去行政化”的改革魄力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　社会期待已久的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《纲要》）征求意见稿2月28日公布，为时一个月的“问策于民”正式开始。这个将指导中国未来12年教育改革和发展的纲领性文件，自2008年8月温家宝总理主持召开国家科教领导小组第一次会议启动方案制订工作以来，历时18个月终于取得阶段性成果。

　　绝不只是教育部的事

　　征求意见稿由序言、总体战略、发展任务、体制改革、保障措施、实施几大部分组成，共22章、70条，约2.7万字。

　　此次《纲要》的制订采取了公开决策的方式，从议题开始就“问需于民”，带有事先开放、全程开放的色彩。

　　据教育部网站显示，在2009年1月6日开始的为期一个月的征求意见中，收到的意见建议达110多万条。在2月6日至28日开展的第二阶段征求意见中，各界人士共建言212.5万多条，其中发给教育部门的电子邮件1.4万多封，在教育部门户网站发帖1.1万多条，在社会网站及高校校园网上发帖210多万条。许多网民希望《纲要》的制订能够实事求是、解放思想，使制订出的《纲要》可操作、能兑现，同时建议课题组成员吸收一线教师参与，倾听学生以及普通民众的心声。

　　相比1993年那次基本是文本形成后“事后开放”的教育规划纲要的制订模式，此次《纲要》的制订方式是一个进步，这个良好的开端极大地调动起公众参与教育改革的热情。中央教育科学研究所研究员程方平对此评论：社会参与的范围十分广泛，反馈的意见多元而尖锐，其开放性是前所未有的。

　　然而在接下来的10个月里，《纲要》的制订工作不再有公开的讨论和发布，甚至连工作进程的信息也变得神秘起来。其间，开过多次内部的专家座谈会，对文本进行了多轮内部征求意见和修改。《纲要》的制订似乎离开了公众的视野，难免让人产生“虎头蛇尾”之感。直至制订工作进入尾声的2009年底，教育学界乃至社会各方仍是无声无息。有评论认为，这有重回内部人决策、部门决策的“行政导向”之嫌。

　　社会科学文献出版社2010年3月推出的《中国教育发展报告（2010）》指出，教改绝不只是教育部的事，不应该由教育行政部门单方面说了算。要把强大的社会压力转化为改革教育的实际动力，汲取全社会的资源和智慧，必须建立有效的公众参与、公开讨论的机制。《纲要》的制订要把门开得更大一些，制订工作的信息要更加公开和透明。希望通过公开讨论重新激起公众对教育改革的关注，以推动诸多改革共识的形成，使《纲要》的制订真正成为解放思想、改革开放、科学发展的一次实践。

　　“去行政化”成为亮点之一

　　连日来，经过若干参与《纲要》制订的课题组组长的解读，征求意见稿中直面教育现实问题的诸多突破、创新和亮点，一一显现在公众眼前。

　　按照教育部部长袁贵仁的归纳，征求意见稿确立了“两基本、一进入”的战略目标，即“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。具体表现在：实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育，健全充满活力的教育体制。

　　针对当前我国教育存在的主要矛盾和突出问题，征求意见稿提出“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针。其中，育人为本是教育改革发展的核心，促进公平和提高质量是教育改革发展的两大工作重点，优先发展和改革创新是实现重要任务的两大重要保证。

　　征求意见稿还设计了发展、改革、保障三大任务。其中，6项发展任务，包括学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育，特别强调民族教育和特殊教育；6项改革任务，包括人才培养体制、考试招生制度、学校制度、办学体制、管理体制改革和扩大教育开放；6项保障任务，包括加强党和政府对教育工作的领导、加强教师队伍建设、保障经费投入、加快教育信息化、推进依法治教、实施重大项目和开展改革试点。

　　“到2020年，规模扩展已不是高等教育发展的重点，而是转入全方位注重教育质量的新阶段。”《纲要》工作小组办公室成员、国家教育发展研究中心主任张力指出，目前，我国高等教育质量存在一定问题，比如拔尖创新人才培养能力较为薄弱，高等教育持续发展条件不足不稳。征求意见稿提出要开展拔尖创新人才培养改革试点，包括“探索贯穿各级各类教育的创新人才培养途径”、“创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制”等，都是以“苦练内功”回答“钱学森之问”。

　　征求意见稿提出“推进政校分开、管办分离”、“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。张力用三句话概述这项被称为“摘官帽”的深水区改革：其一，“必须做”。这是国家的既定方针，不容动摇；其二，“先立后破，不立不破”。“立”就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，“破”就是逐步取消实际存在的行政级别和行政化的管理模式；其三，“先易后难，试点先行”。从相对容易的地方做起，在有条件的地方创造条件，逐步向难点推进。

　　“去行政化”是高等教育改革的一个亮点，目标是建设现代大学制度。《纲要》教育改革与制度创新战略专题组组长、中国教育学会常务副会长谈松华说：“现代大学制度最终是要建立一种大学自我发展又自我约束的制度。”为此，征求意见稿提出了“探索教授治学”、“加强章程建设”、“建立高等学校理事会或董事会”、“建立高等学校质量年度报告发布制度”等具体措施。

　　“为了保障义务教育的均衡发展，征求意见稿在不同部分对推进义务教育的质量“达标”作出了制度设计。强调了制度、体制、机制的创新，是义务教育改革的一个很大亮点。”《纲要》第三战略课题组组长、北京师范大学常务副校长董奇说，“主要是四个制度，它们的配套执行应该是未来10年内推进区域义务教育均衡发展的重要的制度保障。”

　　这四项制度，一是建立对义务教育均衡发展状况的监测和评估制度。用客观科学的数据说明区域内义务教育均衡发展的状况程度，通过监测一个区域内重点校或非重点校的存在及校际差距的变化，找准存在的问题；二是建立一个科学的绩效政绩的考核制度，充分利用均衡发展的数据，考核各级政府、党委推进义务教育均衡发展的工作究竟做得如何，并与主管者政绩的评估、考核结合起来；三是建立一个对各地义务教育均衡发展状况的公示制度，让公众和媒体监督；四是建立责任追究制度，定期对推进义务教育均衡发展的工作进行评估，追究工作不力者的相关责任。

　　“在构建职业教育机制方面的突破也很显著。”《纲要》职业教育战略专题组组长、中国职业教育学会副会长周稽裘说，为构建职业教育发展的保障新机制，征求意见稿首次提出了要建立职业学校基本办学标准、学生生均经费基本标准以及生均财政拨款基本标准，同时强调健全符合职教特点的教师资格标准和专业技术职务评聘办法。

　　被写入意见稿的民间建议

　　在《纲要》文本出台前以公开、民主、透明的方式广纳群言、广集众智，是《纲要》工作小组办公室组建之初向社会的承诺。过去一年，随着一些民间建言逐步被采纳，承诺变为现实。3月3日，安徽省政府教育参事胡平平在一个研讨会上告诉本刊记者，她在2009年提出的有关“建立相对独立的教育质量监督体系”的内容，已经出现在《纲要》的征求意见稿中。她当时的建言是：“中国应该按照国际惯例，成立直属国务院的教育督导局，把现有各级教育督导团转移到这个监督体系中，加强对地方政府履行教育职责的监督评价，加强对学校教育质量的督导评估和监控，建立教育监督报告制度，从体制上确保教育监督的客观、公正、科学和权威。”

　　在《纲要》制订工作的信息趋于沉寂的2009年6月，21世纪教育研究院推出的民间版高考改革方案，引发了社会热议。该方案提出基于高中会考制度之上的高考，要多层次、多轨道，既涉及高考制度改革，又涉及对高中教育如何定位。这个方案关于高考的基本价值、目标模式、具体方案、具体步骤四大方面的不少建议，比如分类考试、综合评价考生、多元录取、高职高专完全自主招生等内容，均被写进了《纲要》的相关章节。

　　据悉，《纲要》初稿提出“实行民办教育分类管理制度，将民办学校分成营利性和非营利性”的意见，曾在民办教育界产生了较大的意见分歧。反对者认为，与西方的私立教育以捐资办学为主不同，中国民办教育主要是投资办学。《民办教育促进法》（下称《促进法》）正是依据中国的这一特殊国情和发展阶段，确定了民办学校可以取得“合理回报”，因此规范管理的政策不应超越现实的发展阶段。当前民办教育的主要问题是《促进法》规定的民办学校与公办学校的“平等地位”并未兑现。2009年5月，第5次全国部分省市民办教育协会协作会将以上意见提交教育行政部门，为《纲要》相关课题组吸收，从而改变了初稿中主张“分类管理”的提法。

　　投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡的学前教育，是近年来公众反映强烈的问题，宝宝“入园难、入园贵”的现象十分突出。据中国学前教育研究会理事长、北京师范大学教授冯晓霞介绍，来自社会的建言，有的期待“学前教育义务化”，有的呼吁学前教育发展走一条既不要政府包办又有别于片面市场化主导的第三条路。从《纲要》征求意见稿提出的“2020年普及学前教育”目标，以及建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制看，以上的一些建议已经被采纳。