《瞭望》文章：预算制度改革的杠杆效应

　　《瞭望》文章：预算制度改革的杠杆效应

　　真心想要实现政府职能的转变，财政预算制度的改革是最为关键、最为根本的途径之一，也是这种职能转变能够持久有效的基本保障

　　文/孙施文

　　政府职能转变是多年来各级政府竭力推进的重要工作，但很显然，这些年的努力成效并不显著，并且时不时地出现转过来又转回去的现象，一些不该发挥的职能仍在发挥中，不该设立的机构仍在运行，不该做的事仍然干得欢。

　　另一方面，我国各级政府的财政预算是“软预算”，总量控制也往往被突破；更由于这类预算案往往只是分类型和总量分配型的粗线条预算，不明确到具体的行为，于是各类行为之间可以不间断地调剂，无法对政府的特定支出起到约束作用。如果我们看一下政府提交给同级人民代表大会审查的预算案，就可以发现，其中只有在哪些方面有多少支出或者需要多少支出，却无法看到政府究竟做了些什么，以及这一大笔的资金究竟花在了什么地方。

　　在这两个方面，政府职能转变主要依靠政府的自主选择，财政预算主要由人大为政府划个大筐，两者的效用都未能得到很好的发挥，至少没法达到所设想的目的。那么，如果换一个角度进行思考，如果人大通过预算案将这个大筐划分得更细、更具体，从而把预算的内容对接于政府的具体行为，用预算案来限定政府在哪些方面可以作为，并且使预算案的内容真正落实到政府“做什么事，花多少钱”这样具体的层次，直接针对政府的实际行为确定支出，那么，通过预算案，可以使人们知道政府在过去的一年中干了什么，或者在未来的一年内将要干什么，这样就可以为政府职能的转变奠定坚实的基础。

　　当然，这样的预算制度改革，有两个前提：各级政府不该有预算外的收支，更不能有预算外的“小金库”或资金流通道；财政预算必须是“硬预算”，任何的超越和改变都需经过权力机关的审查。而这两个前提，我国的宪法和法律都已经在原则上予以明确了的。

　　在这样的前提下，即政府的所有开支都须纳入财政预算，并且都必须严格执行经批准的预算案。那么，通过预算制度的改革，只要规定为什么样的机构、什么行为和做什么事提供怎样的开支，就可以使那些不该设立的机构、不能有的行为、不该做的事情，因为缺少财政的支持而无法维持和进行，从而为政府的所作所为建立起了边界，政府的职能发挥就限定在了一定的范围之内，也就是说，政府该发挥的职能能够得到有效运行，而不该具有的职能就无法维系下去。当然，这里的政府机构设立以及行为、事情的确立本身也是权力机构的职责，这样就可以使得权力机构的法律法规得到贯彻，并且在财政预算的支撑下更好地运行。

　　这样，就有可能使政府的工作和行为及其财政支出得到规范，而且也可以使对政府工作、行为的监督落到实处。这也就要求，政府制订财政预算时，就意味着对政府未来一年的工作有了预先的筹划，在明确了做什么和怎么做的基础上才能确定究竟需要多少财政支出，财政支出的分配也就意味着政府到底可以做些什么。人民代表大会对预算案的审查，实际上是对政府工作和具体要做成的事情的安排进行审查，是对政府在未来一年中做什么和怎么做的行为进行审查，而资金的分配只是这些行为的表现而已。人大对政府预算执行的监管，本质上是对政府行为的监管。从这样的角度来看，就应当把预算制度改革提高到行政管理体制改革的高度来予以认识和不断推进。同时预算制度的严格化、精准化也值得引起各级政府、人大和整个社会的重视和更多的关注。

　　与此同时还应该认识到，预算制度改革将进一步加强政府各部门之间在工作内容、行政行为尤其在具体项目等方面的相互协调，从而提高政府行为的效能。而更为重要的是，通过预算案和严格执行预算的制度，有助于提高政府行为的理性化和可预见性或者说政府行为的确定性，而这是我国各级政府行为中仍然是最为欠缺的，是政府行为中相当薄弱的。也就是说，预算制度的改革，不仅有助于政府职能的转变，而且同样有助于政府职能的更好发挥。

　　从这样的角度来说，真心想要实现政府职能的转变，财政预算制度的改革是最为关键、最为根本的途径之一，也是这种职能转变能够持久有效的基本保障。

　　至于这样的预算制度改革所要达到的制度创新，在公共行政学领域已有大量的理论探讨和研究，有大量的成果可以用来指导制度的设计，而许多发达国家的实践也可以提供大量的经验。当然，这也要求我们的政府和权力机关很好地分析和研究各级政府的具体职能究竟是什么，如何发挥这些职能，设定具体的制度环境，然后才能依此进行财政预算的分配，并实现预算制度对政府职能转变的促进和规定作用。

　　孙施文：同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。