来源：红网
点题
“拆迁”成为2009年的热门话题——以成都唐福珍自焚事件为代表，去年在全国发生多起因暴力拆迁引发的悲剧事件，并直接导致了实行多年之久的《城市房屋拆迁管理条例》即将废止。
2009年12月7日，北京大学法学院沈岿、姜明安、王锡锌、陈端洪、钱明星等五位教授以公民的名义，向全国人大常委会递交了对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议，而他们随后被国务院法制办邀请参与研讨新的《征收条例》。
在新《征收条例》正处于修正完善之时，本报记者请来了“建言变法”五教授中的两位——姜明安和沈岿，同时请来了全国人大代表、娄底市市长张硕辅，请他们就此进行评点。本报特派记者邵中兵 赵晶 周华平 北京报道
今日嘉宾
张硕辅
沈岿
姜明安
姜明安：北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任、中国行政法学会副会长
沈岿：北京大学法学院教授、博士研究生导师、北京大学法学院副院长
张硕辅：全国人大代表、娄底市市长
A
拆迁暴力背后是暴利驱使
潇湘晨报：在当下，为什么拆迁会被称为“天下第一难事”，甚至频频导致暴力事件？
姜明安：从1991年开始，中国的城市拆迁就以政府为主导，并不区分公益和私益。尽管后来法律有所修改，但是基本理念和模式没有改变。这一模式将政府征收业主土地使用权、政府将土地使用权出让给开发商、政府对征收土地使用权和地上建筑物的补偿等几重法律关系混杂不分。
政府通过“经营土地”获得高额土地出让金，开发商为追求利润尽可能压低补偿责任，分享土地增值的利益结构被严重扭曲，法规不健全、程序不平等、补偿不公平、强拆不文明等，成为拆迁矛盾激化甚至屡屡出现暴力抗拆事件的根源。
暴力背后是暴利驱使，而现有的条例不能对此界定和阻止。
沈岿：房主作为所有权人，在法律上来说有决定自己改造房子与否的权利。但在当下，房主没有充分表达意见的机会，通常是政府单方面地做出一个拆迁的决定，通过开发商出面改造。
这中间，地方政府获得了高额的土地出让金，而开发商为了最大程度地获得利润，补偿会压得很低，而商业开发为他们带来了巨大的利润，普通民众感到很不公平。特别是在《物权法》出台之后，越来越多人意识到自己的权利被严重剥夺，没有从中获得公平的利益回报，所以矛盾和冲突是越演越激烈，再加上快速城市化背景下大面积的拆迁越来越多，矛盾也越来越激化。
潇湘晨报：面对这个“天下第一难事”，作为政府官员的张市长又想说些什么？
张硕辅：在城市建设和项目建设当中，肯定不能回避“拆迁”这一话题。从政府来讲，首先是要尽可能地减少拆迁，从项目的前期开始，从规划、方案等方面论证。比如说，高速公路的路线选择时，尽可能地避免集镇，减少拆迁。在作了论证后，迫不得已非拆不可的话，要按照国家的政策，补偿的标准，严格执行程序。
目前娄底的建设中，就是尽最大可能在前期进行论证和规划，最大限度地减少拆迁。
B
拆迁问题很多是因政府工作简单粗暴
潇湘晨报：在非拆不可，但当事人却不愿意拆的情况下，政府是否一般都会采取强制拆迁的措施？
张硕辅：我不太主张强制拆迁，工作在于人去做。强制拆迁花的成本高，潜在风险大。就算法定程序走完后，采取强制拆迁，可能在法律的层面看没有问题了，但并不是就此打住了，留下的负面因素，将极大地影响社会和谐。我们还是要立足自己的工作做深做细做到位，尽最大可能去避免强制拆迁。
要站在拆迁户的角度来考虑——是不是还有别的困难和问题，如果拆迁补偿的钱很难建一栋新房子，这种情况我们要去想办法解决。
作为政府，要在尽可能落实好征地拆迁的有关政策前提下，把补偿搞到位，如果个人有特殊的困难，也要作为个案来研究。
潇湘晨报：今年1月29日，国务院法制办在其网站上公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的全文，征求社会各界意见。有评论认为，这其中“钉子户”功不可没。那么作为政府官员，您如何看待涌现出的一些“最牛钉子户”？
张硕辅：不能说是“钉子户”，这个提法欠妥。解决个案问题，需要的是更细致的工作。孔子说过， “不患寡而患不均”，百姓最怕不公平。很多拆迁过程中，老百姓会觉得不公平，“同样的房子，凭什么你比我多一点，是不是你家里有亲戚在开后门。”因此，拆迁工作要公开透明。
拆迁难，很多原因是政府工作简单粗暴，工作做得不细造成的，其实广大的老百姓都是通情达理的。在拆迁过程中，在严格执行政策和程序基础上，要认真做好工作，疏导群众的情绪，解决实际问题，还得注意方法。我主张拆迁工作重心下移，落实到基层政府和基层组织，避免矛盾处理脱节。以前总搞拆迁指挥部，项目搞完，指挥部也拆了，最后遗留的问题全部留给政府。
目前实际拆迁中，娄底就采取工作下移，去年娄底整个城区的拆迁都交由娄星区政府负责。
C
中国需要从保障权利出发重塑利益结构
潇湘晨报：正在修改完善的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，对征收程序、征收主体等都进行了明确界定。那么，作为推动者，您觉得它在多大程度上能解决暴力拆迁的问题？
姜明安：新条例草案的破旧革新的气象让人鼓舞。不过，这还只是未确定的未来蓝图，新增加的“好制度”能否发挥好作用，还需要实践，还要破除很多现实的制约因素。比方说，习惯于土地财政的政府能否解决好“阵痛”？司法和审查制约机制能否保持真正的中立？
另外，新条例还有许多细节存在争议，比方说，补偿中未充分考虑土地使用权的增值，“危旧房屋改造”纳入公共利益范围是否会有隐患，以及未被列入的集体土地如何防止暴力拆迁等等问题，尚需完善解决。
现在，还没有足够的理由（对新条例）表示乐观。拆迁修法之外，中国更需要从保障权利和尊重民众自由选择权的角度出发，重塑利益结构。在经济发展和保护私人权益之间寻求平衡。
沈岿：就征求意见稿来看，我们原来提出的明显违宪违法问题，基本上得到解决了。至于多大程度上能解决暴力拆迁的问题，这个还要看执行情况。新的条例并没有覆盖农村集体所有土地的征收和补偿问题。政府能否参照国有土地上房屋征收补偿条例的精神来对待？如果各地政府认为法律既然没有要求我这样去做，而不去参照，暴力拆迁不见得会减少很多。
新的条例我个人感觉最大的问题是涉及到“基于非公共利益需要进行搬迁”的附则内容，太过简单，建议删除并单独规定。
D
要警惕将政府利益等同于公共利益
潇湘晨报：在《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》中，着重提到了公共利益，提出只有符合七种“公共利益”的需要，政府方可征收房屋。那么，如何才能准确界定“公共利益”？
姜明安：当前，中国宪法和《物权法》等法律对“公共利益”涵义和范围都没有加以界定。首先是因为确切界定公共利益的确有困难。但是，参照中国和境外法律实践，在征收条例中给公共利益界定一个基本涵义和大致范围是可能实现的。
首先是给公共利益下一个简要定义，尽可能全面的列举属于公共利益范畴的事项，然后设立一个兜底性条款，此外还可以设立一个排除性条款，明确排除那些企业从事商业开发、政府兴建度假村等非公共利益范畴事项。
此外，为防止某些政府机关和官员打着公共利益旗号滥权和侵权，法律应该要求举行听证会、论证会等，用公众意见来审视相关行为是否属于“公共利益”需要，以及确定实现的最佳途径。
沈岿：没有办法准确的界定。公共利益本身就是一个很复杂、抽象和不确定的法律概念，不可能通过一部法律来泾渭分明。什么是公共利益？比如我们通常会觉得建学校是公共利益的需要，但具体到某个项目，可能也有被征收人会认为，这个地方的学校已经够了，不需要再建学校。
另外，公共利益中，我们要警惕把政府利益和公共利益混为一谈。
我认为要有一个相应程序的规定，比如90%以上的居民同意征收，这样公共利益才能够真正的体现出来，当然，这个百分比不一定是90%，但必须给大部分人以表达的自由。
E
在拆迁中，政府的责任是逃不了的
潇湘晨报：草案规定，政府为拆迁主体，这样规定是否会让政府独大？还有专家认为，现有拆迁制度行政化色彩过浓，张市长如何看待？
张硕辅：政府作为拆迁主体，这个我赞成。在拆迁中，政府的主体作用是逃脱不了。不管是拆迁前、还是拆迁后，不管是维护拆迁的合法利益，还是拆迁后稳定，政府都不可能袖手旁观，必须承担这项职责。
这不能说政府的行政化色彩过浓，政府本身是为人民办事，当群众的切实利益受到影响时，政府需要扮演一个角色，协调关系保证群众的合法利益得到正当的维护。
而关于政府从中渔利的说法，这个我不赞成。从补偿的政策和标准看，政府都不可能从中渔利，面积、类别补偿标准，老百姓都明白，在同一个地区、同类型的房子补助标准是统一的。
F
“土地收储”与“公共利益”无关
潇湘晨报：最近，杭州等一些城市在纷纷酝酿乃至推出 “土地收储制度”，有人认为这是地方政府针对新《条例》的做法。您对此有何看法？
姜明安：有抢时间这个意思在里面。当然，这里面也包含着另一层意思就是，现在房价太高了，政府要把房价压制下来，就要保证土地掌握在自己的手里，因此要把土地收回去搞储备。
但土地储备制度也有很多弊端，必须要规范。比方说，土地储备损害了很多农民和市民的财产权或者其他权益，政府往往花很少的钱从农民和市民那里把土地买过来，拆迁转手，通过招拍挂，就获得了几十万、几百万的利润，政府等于在干投机的事，还会造成社会矛盾。
沈岿：我觉得有可能是为了规避新条例对他们的不利影响，为土地财政做准备。但现在没有充分证据证明这种关联性。
在新的条例当中，土地储备本身确实没有作为公共利益的需要。所以在新条例出台之前，纷纷用土地储备的名义来征收土地，或者说是把城市国有土地以土地储备的名义放在那里，这种现象值得关注。
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