专家称上调“起征点”对个税改革意义不大

　　最近几年，个税已备受社会各界关注，政策的每次调整都会引起轩然大波。近期关于个税的各种议论中，情绪化、非专业的声音很高调，而且往往显得很受人注重和易得民众拥护，但理性的、专业化的、力求公允中肯的一些声音，却常常被“高声喧哗”的声浪所淹没。我们认为，个税在筹集政府收入和调节收入分配的作用不可或缺。个税的不可或缺并不意味着它可以在收入分配、再分配调节的领域“包打天下”，不论是现在还是将来，其作用决不是万能的，但否定它又是万万不能的。其主要功能定位于调减收入分配差距，兼顾培养纳税意识和促进中产阶级的形成。

　　宽税基低税负减税档

　　明确了个税的基本取向与主要功能定位后，其改革目标和相关原则自然也就明晰起来：实行分类与综合相结合的税制模式；实行有差别的个人宽免制度；宽税基、低税负、超额累进；源泉扣缴和自行申报相结合。

　　分类与综合相结合的模式。个税发挥调节功能的重要前提是按纳税人的纳税能力征税，其中综合模式最能对应于纳税人的负担能力，但其管理难度大，成本高。因此分类与综合相结合的税制模式比较符合我国人口多、社会经济发展极不平衡、在一个历史时期中有必要适当鼓励资本形成与创业行为的国情，同时也能满足其调节功能，因而是我国今后比较可行的个税制模式。除资本利得外，最终将其它所有收入均纳入综合模式，统一计税。

　　有差别的个人宽免制度。有差别的个人宽免制度也是按能力课税的一种重要体现。我国个人支出负担情况的如实、细致统计与认定复杂，这给实行有差别的个人宽免制度带来困难，但这毕竟代表了个税改革的方向，因此在困难比较多的情况下，基本原则是将目前有效信息可获取、可量化的某些个人支出纳入宽免之内。在初期，可设想在标准宽免额的基础上，考虑将个人的家庭赡养系数、大病医疗支出负担情况以及消费信贷利息支出情况，适当叠加在标准扣除额上。

　　宽税基、低税负、超额累进。宽税基旨在将较多居民纳入征税范围，以培养其纳税意识。同时考虑居民的承受能力、顺应扩大消费、促进中产阶级形成以及提高税率有效性、减少偷逃税风险等几方面因素，应设计为平均税率不太高、税率档次不太多的超额累进模式。在此模式下，最低边际税率可以考虑设为相当低的水平，且应覆盖所有低收入者延伸至中等收入阶层的下沿。第二档税率可考虑覆盖所有中等收入者（即延伸至中等收入阶层的上沿），也不宜过高。同时，全部税率档次以不超过五档为宜，最高边际税率应控制在35%以内。

　　源泉扣缴和自行申报相结合。既可保证个税足额及时入库，避免税款流失，又可通过纳税人自行申报，培养居民纳税意识和降低征管成本。

　　仅上调“起征点”或适得其反

　　仅调整宽免额对实现个税调节收入分配目的意义并不大，且有可能出现逆调节。因此，个税改革不应仅停留在宽免额调整上（或“起征点”的上调上），而应在综合改革上迈出实质性步伐。

　　具体改革建议如下：

　　第一，纳税人和征税范围。纳税人包括中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围：中国居民所有境内外货币和非货币所得；外国人：来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入免税。对农民农业生产收入免税，是基于以下三点考虑：农民收入低，属于弱势群体；农业收入的成本不易核算；农民数量众多，农业收入多以现金形式获取，不易监管。

　　第二，除资本利得外，所有应税收入纳入综合范围，统一计征，以体现量能负担原则。

　　第三，实行有差别的宽免额制度，即在基本宽免额基础上，按照个人具体支出情况，实行常规化调整，目前可纳入动态的常规调整的因素包括：个人家庭赡养情况、大病医疗支出、消费信贷利息支出。基本宽免额设定为每人每年扣除20000元，以后随通胀情况定期（可考虑3年左右）调整。该额度提出的依据是：本着扩大税基的原则，个税纳税人应覆盖除低端收入者外的全部有收入者。国家统计局将我国城镇居民收入分为7个组，即最低收入户（10％）、低收入户（10％）、中等偏下户（20％）、中等收入户（20％）、中等偏上户（20％）、高收入户（10％）和最高收入户（10%）。2008年低收入者和中等偏下收入户就业者的平均年收入分别为17702.24和22093.67元，取二者平均值，即为20000元。这可以保证低收入者的上线或中等偏下收入者的下线以下的社会成员，免交个税，而其他人员均纳税，保证宽税基原则的实现。

　　第四，综合所得部分适用5档超额累进税率，各档税率及适用范围见表。

　　该税率结构比较简单且最高边际税率降低10个点，既简化征管，又有利于保证税率的有效性。同时，低收入者纳税但税负很轻，满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求；中等收入者税负较轻，不伤及中等收入者的工作与消费积极性，有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成；高收入者名义税负比照原工薪所得的9级超额累进税率，总体上也是降低的，但考虑到实际生活中，高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层，而原来这些收入基本得不到“超额累进”的调节，且很容易偷逃税收，在新个税的“综合”部分覆盖下，这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围，实际的结果，必定是这些人的实际税负上升。这能够更好体现量能纳税、多得多缴税的原则，也将大大消除原先存在的“逆调节”因素，强化调减收入差距的再分配。

　　第五，征管上，以年为时间纳税单位，实行源泉扣缴与自行申报相结合，年终汇算清缴，多退少补。工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，实行源泉扣缴，其它所得由纳税人自行申报。次年第一季度结束前，所有纳税人自行申报，根据已缴纳和应缴纳情况，补税或退税。源泉扣缴旨在防止税收流失，同时保证税款均匀入库。自行申报旨在培养纳税人纳税意识并辅助源泉扣税、减少税收流失。

　　仅调整“起征点”对实现个税调节收入分配目的意义并不大，且有可能出现逆向调节。因此，个税改革不应仅停留在“起征点”的上调上，而应在综合改革上迈出实质性步伐。

　　实行分类与综合相结合的税制模式；实行有差别的个人宽免制度；宽税基、低税负、超额累进应是个税改革的基本取向；其好处是能更好体现量能纳税、多得多缴税的原则，大大消除原先存在的“逆调节”因素，有效缩小收入差距。

　　个税并不能在收入分配、再分配调节领域“包打天下”，不论是现在还是将来，其作用绝不是万能的，个税的主要功能应定位于调减收入分配差距，兼顾培养纳税意识和促进中产阶级的形成上。

　　作者建议的个人所得税税率表

　　税率适用范围

　　1％年应税所得额为0-20000元

　　5％年应税所得额为20000-100000元

　　15％年应税所得额为100000-250000元

　　25％年应税所得额为250000-980000元

　　35％年应税所得额为980000元以上

　　作者介绍——

　　贾康：

　　财政部财政科学研究所所长、研究员

　　1954年出生，经济学博士，中共党员。著名财经专家。现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，财政部高级技术职务评审委员会副主任，中国税务学会、中国金融学会和中国国债协会常务理事，《财政研究》主编，北京市人民政府特聘专家，福建省人民政府和安徽省人民政府顾问，西藏自治区人民政府咨询委员，中国人民大学、国家行政学院、南开大学、厦门大学、天津财经大学、西南财经大学、广东商学院等校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目，赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版多部专著和数百篇论文。2002年6月24日受朱镕基总理之邀和2003年6月27日，2004年5月18日，2005年7月12日受温家宝总理之邀,2006年7月11日受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。孙冶方经济学奖获得者。国家“十一五”规划专家委员会委员。

　　梁季：

　　财政部财政科学研究所副研究员(编者注：资料来源于网络)