预算透明：新十字路口的抉择

　　编者的话

　　预算是一国政府部门运转的动力，也是约束政府、遏制腐败的有力手段。在现代国家建设史上，很多国家的治理转型和政治改革都是以预算为突破口的。2009年末，国务院首次为中央部门公开部门预算列出时间表，而在即将到来的2010年“两会”上，预算问题也必将成为各界代表委员关注的焦点。那么预算如何实现透明？未来财政制度改革的取向怎样？能否推动更深层次的变革？这是本刊此次特别策划力图破解的问题。

　　【摘要】预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，预算权是政治权力中的核心部分。预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理。我国目前还处于“前预算时代”，缺乏有效的内部控制与外部监督。明晰预算公开的原则，加强人大职责，鼓励公民参与预算，是推进预算改革进程的必要措施。

　　【关键词】预算透明　公共财政　公民参与

　　预算不是简单的技术或工具问题

　　一个国家的公共财政，简单说，就是“筹众人之钱，办众人之事”。所谓筹钱就是税收，所谓办事，就是安排财政支出，为社会提供公共产品和公共服务，整个过程用一个名词来形容，就是“公共预算”。在现代社会中，预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，是联结政府与人民的纽带，是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架。预算是一个国家所有公共财政制度的“元规则”。预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府及其公务人员必须严格依据预算花钱，凡没有列入预算的公款便不能动用。

　　可是我们对预算的认识仍比较肤浅。“预算是财政的年度收支计划”，这至今还是财政学专业教科书上的描述。预算虽然是“计划”，但不仅仅是计划。计划只是表面，实质上，预算政治是法律，是国家基本制度的“台柱子”。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。要了解一国政治，必先了解预算；要了解政策的受益者或受害者是何人，答案也可在预算中寻找。所以预算本质上不是政府单方面的事，而是全社会、全体国民的共同之事。预算名言“征税的权力是事关毁灭的权力”，讲的正是这个道理，预算原本就不是一个简单的技术或工具问题。

　　预算透明为政府施政行为提供正当性

　　任何意欲走向清明的权力，必然以透明为首要条件。如果政府的活动不公开、不透明、不受审查、不可争论，就难以得到立法机构和社会公众的有效监督，腐败和公共资源被滥用的危险就大大增加。政府行为不透明还会增加公民对政府的不信任，于构建和谐社会多有不利。公共预算是所有涉及行政透明度问题中最大的问题。由“众人之财”的性质所决定，预算必须严格接受立法机构与公众的监督，预算的编制、审议、执行和测评结果应该全部公开透明，让广大公民及时了解预算各个环节的争议情况及利害关系。

　　预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为人民对政府收支活动进行约束和监督、提高政府财政活动的绩效，增强政府的合法性和可信度，为良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术。预算公开，公权力才可自证清白，才可防止官员滥用权力，公务人员才可理直气壮地履行公务，才可以更好地保护公务人员的安全，社会公众才可据以确定自己投资和消费的选项，人民及其代议机构（人民代表大会）才可对政府的财政税收行为进行问责和实施全程的控制与监督。而这一切，也才是公共预算公开与透明的目的之所在。预算不透明，很难说政府的施政行为就一定是正当的、合法的，是受人民欢迎的。

　　如果缺乏对预算的控制和监督，公共部门就极有可能出现耗费纳税人的钱财越来越多，而服务的质量却不断下降的情形。人民虽承受沉重的负担，却无法享受优质的公共服务，不得不供养一个越来越臃肿的政府。面对公众日益强烈的服务需求，公共部门的回应却极其缓慢且令人失望，继续一手向民间无休止地攫取资源，一手却把资财更多地应用到自己的身上。这种情形，在西方国家历史上曾多次出现，这是他们极为重视构建阳光预算的主要原因。我们现在开始尝试进行一些预算制度改革，如部门预算、零基预算、绩效预算等，都是“舶来品”。

　　由于预算本身就是为了限制公共部门（主要是政府和居垄断地位的国有企业）的规模和职能范围而设的，现实中，强大的行政权力经常成为推行预算透明的主要障碍。所以，预算透明与权力垄断无疑是一对“天敌”的关系。

　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，公共部门是否按照人民的意愿安排使用那些得自人民的资源，并产生人民所期待的结果，在大部分时间里，并没有被严格地监管和追究。久而久之，“只问过程、不问结果”便成为一种惯例，公共部门及预算的主导者们可以理所当然地忽略预算透明的问题，而把社会公众拒之于预算的大门之外。

　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，公共部门成为财政资源和公共服务供应的绝对垄断者，也成为自利者，自我消费、自我滋养。它所承担的公共责任便会被放到次要的位置，它所提供的服务，其数量和质量必定是下降的趋势。由于任何其他机构无法对它施加压力和有效监督，重投入而不重结果，不向社会提供财务报告，财政信息不公开、不清晰、不真实，就经常成为误导宏观决策和民间投资的因素。

　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，政府及其官员无须认真地证明财政支出的合理性和正当性，也可以不受资源使用结果的影响，照样可以一如既往地从民间抽取新的资源，甚至比以往年度得到更多。决策的非民主化，加剧了政府与企业、中介和公众之间的矛盾，其结果，必然是政府治理的低效率和腐败的不可抑制。不合理的机构设置、交叉重叠的部门职能、繁杂的办事程序、习以为常的暗箱操作、缺乏制约的官员个人或利益集团的阻挠等，都可能成为推动阳光预算的障碍。

　　没有预算约束的制度相当于赋予公权力的执掌者以一种永久性的特权，永不停歇地从民间索取新的财政资源。甚至有人还把财政收入当作自家的“体己钱”，超标准招待、公款旅游、公车浪费、楼堂馆所建设等成为久治不愈的顽症。腐败问题比较严重的国家，一般都是预算不够透明的国家。应该说，不是这些国家的领导人不重视腐败问题，也不是惩治腐败的措施不够严厉，只因为没有一个规范的和得到严格执行的法治化的预算，这才是所有问题的根源之所在。中国预算透明的现状

　　实事求是地说，目前我国还处于“前预算时代”，内部缺乏集中有效的控制，外部则缺乏立法机构的监督，信息的封闭性没有根本改观，责任难以落实到具体的机构和个人，导致财政效率低下，资金浪费极其严重，实际的财政收支和赤字水平总是大大超过预算限定的指标；有限的资源总是被大量分配到那些社会回报率低下的炫耀性（政绩）项目上，而涉及民生的很多项目却长期得不到充足的资金来源。

　　令人遗憾的是，像预算透明这样一个与国家治理的理念、能力和水平密切相关的施政工具，却是我国以往的制度改革多有忽略的领域。当我们打开一本政府公开的预算报告时，看到的只是不同类别支出的简单罗列，看不出该项支出究竟要用在什么具体项目上，看不出各支出机构活动的性质，看不出各支出数字之间的钩稽关系，看不出表格以外有没有支出、有多少，都用在什么地方了。即便是人大代表或政协委员，也未能充分理解各项支出的实际意义究竟是什么，因为他们所能看到的，是一份远非完整、准确的预算报告，而不是真正意义上的预算。

　　我国目前财政透明度程度与国际公认的规范相比差距很大，各主要指标几乎都不符合IMF（国际货币基金组织）的最低标准。普华永道在2001年发布了关于“不透明指数”的调研报告，该报告选择腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，结果中国在被调查的35个国家和地区中“不透明指数”为87，被列为透明度最低的国家。10年过去了，这个排序并没有得到明显改观。

　　由于预算不够透明，约束力就打了折扣，所谓“预决算偏离度”问题就是其表现。2006年的政府预算报告，全国财政收入和全国财政支出分别为35423.38亿元和38373．38亿元。而在同年的政府决算报告中，上述两个数字则被分别改写为39373．20亿元和41535．73亿元。前者超出预算3949．82亿元，后者超出预算3162．35亿元，预决算收支的偏离度分别高达11．15％和8．24％。也就是说，预算没有起到约制财政收支的目的。

　　问题是，“超收”并非2006年一年的特殊情形，至少从1994年起，年年“超收”，预算成了摆设。近年来更是越超越多，由超几百亿元到超数千亿元，成了常态。2008年，全国财政收入61316．9亿元，增长19．5％，比预算又超了2830．9亿元。这说明每年3月人大开会全体代表举手通过的预算对政府的财政收支几乎完全起不到应有的约制作用，是一个可有可无的“软”性预算。而预算执行过程中还有大量腐败问题没有解决，说明我们的预算制度存在根本性的问题。不对制度进行改革，构建阳光预算，无论多高级别的命令和多大权威的文件都于事无补。

　　在我国，预算就像一个巨大的资源池，各单位不断地从这个池子里捞取资源，纳税人则要不断给这个池子注入新的资源，而入场者并不需要提供其他的证明——比如它获得资源后去做什么、做得将会如何等，只要它们具有公共机构和官员的身份，就可以获得抽得一份的资格。既然事情如此简单，每一级政府就都认为自己的支出活动越多越好，并极力争夺更多的资源以实现更多更大的财政支出量，而不会去考虑这些支出究竟获得了什么样的效益，人民得到了多少福利的问题。随着纳税人权利意识的觉醒、政府治理结构的改善，还纳税人以知情权，提高预算透明度，正在成为整个社会最关注、也最为迫切的问题。

　　促进预算透明化，相当于重新组合公共部门与企业和公众的相互关系，从一个集权、封闭、控制、信息高度垄断型的体制，转向适应市场化改革和公民社会形成趋势的适当分权、开放和信息分享的体制，称得上是公共部门的一场自我变革。而且，预算透明度的改革还可能成为我国体制改革的一个出乎意料的突破口。正如温家宝先生在2007年人大记者招待会上所说：让正义成为中国社会的首要价值观。推进预算透明，恰是维护社会公平正义底线的一项极有价值的改革。我们相信，未来一个民主法治的预算制度建立起来了，我国的政治体制改革也就取得了实质性进展。预算信息公开的原则和内容

　　预算公开是一项事关重大的改革，其所涉及的内容应当是具体细致、真实可靠的，而不是笼统模糊、虚假含混的。目前我国已经加入通用数据发布系统，基本上能够按照最低时限的要求发布数据，但存在明显缺陷。预算报告里有政策重点的介绍，但缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用的绩效进行评估；报告披露了既有债务指标，但数据不完整，且内外债采用的是不同的披露标准；或者有债务无定量分析，无定性判定，无财政风险评估等等。①概括地说，预算透明应秉持以下原则：

　　——公民有权知道政府如何使用财政资金，特别是当政府的决策涉及公民切身利益的时候；有权要求政府相关部门提供预算执行信息；有权获知公务人员个人财产的相关资料。政府部门有责任和义务向前者提供相关信息，并对所公开信息的完整性、及时性和真实性作出承诺。

　　——预算信息公开是一般的、必须的、正常的，不公开是例外的、特殊的。也就是说，除法律规定的保密事项外，所有的财政预算信息应一律向社会公布。对于有争议的不公开信息，政府相关部门有责任说明不公开的理由，必要时通过法律程序作出裁定。

　　——预算信息应涵盖政府的全部财政收支活动，既包括预算内，也包括预算外；既包括年度预算和预算执行情况，也包括相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况和预算外资金的明细情况，以及与上述内容相关联的所有统计资料和详细说明等等。

　　——预算信息公开的时间、形式、频率和详尽程度等，须以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则。官方信息的保密程度，应限制在必要和合理的范围之内，且保密界限的划定也须经公民同意，通过法定程序予以确认。

　　——上述预算公开的所有方面都应有国家的法律和制度作保障，而不能只用类似新闻发布会的形式简单应付。

　　预算透明，首先做到“看得到”，但仅有公开还不够，还应该做到透明，让人们“看得清”。公开了一部分而遮蔽了另一部分，人们还是无法了解预算的真实面貌，还是无法参与到国家的公共事务中。当然，预算透明度本身不是目的，而是一种促进效率、确保尽责的方法。正像有人说的，在公共财政体制下，预算透明度并不是解决全部问题的万能良药，但没有透明度却是万万不能的。推动预算公开人民代表大会责无旁贷

　　目前，我国人大每个预算年度介入预算审议的时间太晚，且对预算的修订缺乏法律保障。根据1994年预算法，人大代表没有预算修正权，要么整体通过，要么整体否决。既然不可能整体否决，就只好整体通过。人民代表大会是我国最高国家权力机关，是法律与分配的决定者，而政府是国家法律与国民收入再分配的执行者。如果最高权力机关对预算的态度过于随意，不仅会弱化自身的权力，而且会使行政部门实际上集法律与分配的决定者与执行者于一身，这就为不合理法律的出台和不合理的分配打开了方便之门，公民的利益将因此受到损害，而且这种损害又因为有了“经费保证”而变得愈加严重。

　　有鉴于此，财政、税收的立法权应逐步由政府移向人大。因为如果政府财政机构本身是法律的执行者，同时是法律的设立者，集所有权力于一身，等于自己立法、自行执行，又自我监督，有悖于最基本的法律精神，也不符合“预算权在民”这一宪法的派生原则。

　　为了赢得公众的信任，政府（这里指广义的政府，指以履行政府职能而不是以盈利为其活动基本目标、承担非市场领域内公共产品和公共服务的供给责任和收入再分配职能的实体）应把实现预算透明作为自己必须执行的法律义务，这一点也应在我国的相关法律中有明文规定，并对预算信息公开的形式等问题作出具体的说明。制定预算公开的相关法律，人大责无旁贷。

　　预算公开还涉及保密法的修订问题。在我国，预算案对公众从来就是保密的。1951年，中央人民政府颁布了《保守国家机密暂行条例》，按照这个条例，“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”都属于国家机密。此条例后来废止了，但是，将政府预算案看成是政府秘密的观念，至今没有消失。提供给代表的预算案上面标明“机密，会后收回”，对广大民众则仍然是完全保密的。公众所能够知道的仅仅是政府的预算报告，而不是预算案本身。预算公众处于完全不知情的状态中，而不公开、不透明的预算，何谈参与？何谈监督？何谈信誉？

　　预算信息公开的主体不仅限于政府，每年1月前后开始，全国人大和地方人大的相关部门已经介入预算草案的编制程序，作为“知情者”，他们也有责任公开预算信息。这也是《预算法》里有所缺失的内容。顺带说一句，在我国，政府官员是“专业的”，而人民代表却是“业余的”。由业余的监督专业的，显然难有作为。预算治理当中的许多问题涉及人大制度更深层次的改革，应作进一步的研究。

　　长期以来，我国并不缺乏信息保密的法律，基层官员和普通民众大都习惯于“为国家保守机密”，久而久之，形成了一种很难变更的思维方式和行为模式，所以总体来看，我们还缺少一个推行预算透明的制度环境，我们似乎久已习惯了暗箱操作。而透明度却是个全新的事物，它不仅涉及规则的修改，也事关人们的价值观念、法律意识、道德准则等，以致我们总是感觉到有某种强大的习惯势力“变身”出来阻碍预算信息公开的步伐，这是预算透明度的推进之所以异常艰难的主要原因。而改变这种现状也是人大应当承担的任务。

　　近年来，广东的预算改革探索一直走在全国前列，预算民主进程明显比其他地方快。2007年广东在省级部门预算草案的封面上去掉了“秘密”二字，代表可把“预算”带回家阅读，不必交回；2008年的预算草案变成了“电子书”，上网供代表查询，且各支出列项由“类”到“款”更加细化。广东的做法接近于规范的预算民主，应坚持下去，并向全国推广。

　　应该说，预算确有复杂、繁琐，专业术语多而看不明白的问题。每年的“两会”上，代表、委员“看不懂”预算案是个老问题，至今没有很好解决。审议预算是人大代表的职责所在，这就必须“看得懂”预算。对于预算草案的编制者来说，也应该主动给人大代表提供“看得懂”的材料。数据确实枯燥难懂，但并没有高科技含量，用通俗易懂的汉语表达出来，应该是一个不难克服的技术问题，甚至相对说是一个简单的问题。西方国家的议会、台湾立法院的议员并没有很高的专业水平，但并没有妨碍他们认真讨论预算案，相比之下，我们的人大代表和政协委员水平并不低。此外，仅有数字罗列的财政信息或预算报告确实让人头痛，但如果尝试把预算数字细化到预算支出的具体项目（盖楼、铺路，架桥），相信也就不会有人说“看不懂”了。

　　公民参与式预算需要制度支持

　　“参与式预算”改革原产生于巴西，近年来被我国一些地方引进，作为促进地方财政绩效的试验。在浙江、广东、上海、湖南等地，民众自觉融身其间、地方政府积极推进，已经取得初步成效。与三十年前改革发源于联产承包责任制一样，民间又一次走到了改革的最前列。

　　浙江新河等地的改革说明，地方政府必须有充分的自主性的财政资源，这样，民众参与协商资源配置才有意义，而一旦财政资源落实到地方了，民众的切身利益就会与体制挂上钩，人民也才会有热情关注地方财政的预算问题。但也应看到，地方的改革只是一种体制外的民间试验，没有法律保障，也缺乏外界特别是政治层面的充分支持，现有财政体制与新河试验的精神与内容相容配套的地方也不多。这种非制度化的试验，只是暂时的现象，很难有可持续性效果，任何一位领导的更迭都可能使试验半途而废。

　　现在的问题是，在公民参与预算方面，民众已经动起来了，基层政府也是积极的，而相关的全局性体制、政策还未真正建立起来。如果人民已经越来越多地进行参与式预算的实践了，而政府却未给予法律、政策和体制上的支持、帮助，而是由其“自生自灭”，那么，基层预算改革就只会“自灭”，而不会“自生”。

　　参与式预算代表着一种服务于自身价值和利益的机会，实施这种预算模式，政府执政的合法性、公民对政府决策和治理的认可度和遵从度会大大提升，官员们在民众的参与和监督下改善其工作效益，并因此而增强其自身的“安全性”（因为不公开的、民众不知晓的行政风险性更大），财政资源的配置和使用也因效益的提高而有益于社会的和谐等等。

　　最后要说的是，在现代国家建设的历史上，各国几乎都以财政预算的改革作为突破口，中国也不应该例外。改革过了30年，中国又一次站在十字路口上，往前走，就要发挥人大的功能，推进预算的民主、法治、透明；往后退，就难免深陷于固有的困局之中。预算透明成为中国新十字路口的必然选择。（作者为天津财经大学财政学科首席教授、博导）

　　注释

　　①王满仓，赵守国：“财政透明化背景下的政府治理变革”，《经济学家》，2005年第4期，第96页。 (来源：人民网-《人民论坛》)