对“一把手”监督难的几点思考

　　毋庸讳言，对于干部的监督，特别是对“一把手”的监督问题，在我们的政治体制和政治生活中，历来是一个很大的课题，也是一个很大的难题。所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，“一把手”处于关键地位，起着重要作用，负有全面责任。抓班子，带队伍，干事业，都必须发挥“一把手”的作用，其素质高低、形象优劣、作风好坏，直接影响到党和国家各项方针政策的贯彻落实，影响到党风政风建设和经济社会各项事业的发展与兴衰。在改革开放和发展社会主义市场经济的历史条件下，由于新旧体制的转换、人际关系的变化、各种利益关系的重新调整等因素的客观存在，使干部监督工作难度加大，尤其是对有些单位、部门和地区“一把手”的监督工作难度愈来愈大。《党内监督条例》明确指出：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。因此，如何加强对党政“一把手”的监督，“让权力在阳光下运行”(胡锦涛：《十七大政治报告》，已刻不容缓地成为党的干部队伍建设中亟待解决的重大课题，对于提高党的领导水平和执政能力、全面贯彻落实科学发展观、构建具有重要的意义。

　　一、对“一把手”监督难的主要表现

　　改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，原来属于高度集中的某些权力不断下放，一些部门、地区和单位“一把手”的权力不断扩大和集中。而我们监督的主体即组织监督的各项制度尚未得到有效的强化，我们监督的客体即“一把手”接受监督的自觉性还参差不齐。因此，对“一把手”监督难、难监督的问题也就随之衍生：

　　一是某些“一把手”公权私有化倾向明显。在体制变革过程中，某些“一把手”受私利驱动，经不住形形色色的诱惑和考验，民主集中制观念明显淡化，养成了一种独断专行的作风，把权力看成是自己身份的象征，在权力的运作过程中甚至超出组织赋予的权限，把权力的触角延伸到领导活动和私人领域的各个层面，让权力无所不在、无所不能。有的拿手中的权力作交易，当商品；有的不问国事政事，把心思用在拉关系、串门子、跑位子、捞票子上；有的不讲组织原则，不要组织纪律，拉拉扯扯，搞小圈子，以我为线，封官许愿，任人唯亲，以致于忘乎所以，为所欲为，置党的纪律和国家法律于不顾。

　　二是重提拔轻管理、重使用轻监督的现象比较普遍。在我国现行的干部管理制度下，来自上级组织的监督对一些部门、地区和单位的“一把手”来说是最为有力和有效的监督。但长期以来，在有的部门和单位，干部管理工作较大程度地存在重提拔使用、轻管理监督的现象，使上级对下级的监督仅仅停留在口头上。有的上级领导认为，思想作风方面的问题是小事，只要完成任务，就是好干部；对“一把手”存在的问题，总是遮遮掩掩，处理起来也是大事化小，避重就轻，往往不出问题时检查、督促少，一旦出了问题就触目惊心，无法挽救。

　　三是出现了班子成员中对“一把手”不敢管的情况。领导班子成员长期在一起工作，对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等情况最为熟悉和了解，从实施监督的角度而言，他们对“一把手”的监督最有发言权。但近些年来，不少部门和单位的领导班子成员，在行使监督权的时候往往谨慎有余，不敢或不愿行使这个权力。有的班子成员认为“提了没有用，还得罪人，不如不说”；有的不愿被“一把手”误解自己有“野心”、“想篡权”；有的怕反对意见提多了会当成“闹不团结、搞不和谐”而影响自己的前程。因此，往往出现事不关己，高高挂起，明知不对，少说为佳，“你好我好大家都好”的一团和气状况。 四是群众对“一把手”的监督出现了虚位状况。从理论上讲，人民群众是国家的主人，享有依法对领导干部包括“一把手”进行监督的权力。但在实际工作中，一方面由于工作地位的悬殊，群众对领导工作和干部活动的政策法规了解不够，另一方面由于领导活动公开性和决策透明度不够，使群众很难真正有效地行使民主监督权，从而形成一种较为普遍存在的群众监督虚位的状况，在事实上剥夺了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　二、对“一把手”监督难的主要原因

　　在现实生活中，“一把手”出问题，违纪、违法、犯罪。而又得不到有效监督，原因是多方面的，既有组织上的原因，也有领导干部个人方面的原因，还有监督工作机制体制方面的制约和影响。综合起来看，主要有以下几点：

　　一是权力过于集中，缺少有效的制衡和约束机制。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”《邓小平文选》第2卷第328-329页)邓小平20多年前指出的问题如今依然存在，甚至有增无减。在这种情况下，对党委的权力特别是“一把手”的权力难以形成有力的制衡和约束机制，民主的发挥要看几个主要领导特别是“一把手”的个人素质。这种状况虽然引起了我们的注意，也采取了一些措施试图加以改变，但是在实际工作中却又在不断加剧。许多事情只要一强调重要，就把“一把手”作为第一责任人。有责当然就得有权，于是权力就越来越向“一把手”的手里集中。这也是“一把手”产生并不断强化“个人说了算”思想意识的客观因素，造成一部分“一把手”凌驾于组织之上。在一些重大问题的决策上，该由班子集体决策的，该向班子汇报的，常常是个人说了算，搞“一言堂”，使集体领导、分工负责、相互协作的民主集中制流于形式，发挥不了应有的作用。

　　二是选人用人机制不健全，部分“一把手”接受监督的意识不强。一是在现行的干部人事制度下，上级党政主要领导及组织部门掌握着下级各部门负责人的任免权，特别是党委“一把手”，位高权重，在用人问题上有着很大的发言权。基层的一些干部，为了达到升迁的目的，就会眼睛向上、唯上是从。从一些案件来看，大多数“一把手”的卖官行为，表面上并没有明显违反党政领导干部选拔任用程序的情况，但实质上大部分处于暗箱操作状态，公开性、透明度不够，根本无法进行监督。二是现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政“一把手”“能上不能下”的问题，尤其是“下”的力度不够，出口不畅。“一把手”出了问题往往是“换位置”的多，“搬位子”的少，致使部分党政“一把手”无所顾虑，不怕监督。三是有些党政“一把手”不愿接受监督。有的“一把手”不能正确认识自己，认为自己不需要别人监督；有的认为上级监督是对自己的不信任，是对自己工作的干预；有的把班子成员和群众监督当作故意唱反调、找岔子，因而对监督持反对和反感的态度。

　　三是制度不规范、不完备，对“一把手”监督缺少有效性。近年来，为加强对各级领导班子特别是党政“一把手”的监督，各级党组织有针对性地制定了一系列政策法规以及相应的制度规定，为监督工作提供了一定的依据和保证。但是，这些政策规定往往执行不好或落实不了。一是各种法规制度原则性的规范多，可操作性的细则少；规范全体党员干部的多，针对“一把手”的少。如“一把手”的权限如何设置，权力运作的程序如何规范等，至今没有具体细则。二是已经有了如何操作的文件规定，也没有很好地落到实处。如党风廉政建设责任制以及领导干部任期经济审计规定，虽有可操作性，但不少地方还未能真正落实。三是制度执行缺少有力的保障措施。现行的监督制度，一般性要求多，“不准”和“禁止”多，而对违反这些规定，采取的具体处理措施不够有力，缺少刚性规定。如关于贯彻执行民主集中制原则的规定，只提出了不允许党政“一把手”独断专行、搞个人说了算的一般要求，但对违反民主集中制原则造成决策失误和损失如何处理，却没有具体规定。