来源：瞭望新闻周刊
《瞭望》文章：节能减排首打“钢铁牌”
除国家已批准开展前期工作的项目外，2011年底前不再核准、备案任何扩大产能的钢铁项目
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
按照中央进一步加大节能减排力度的要求，相关的举措陆续亮相。其中，部署钢铁工业的节能减排和结构调整，涉及国务院十多个部门的《意见》近日出台；其包含的另一要义被视为进一步落实《钢铁产业调整和振兴规划》，推动钢铁产业做大做强。
针对钢铁工业在快速发展中存在的重复建设严重、产能过剩、铁矿石流通秩序混乱、资源环境压力加大等深层次矛盾和问题，国务院权威部门出台的《意见》要求，坚决抑制钢铁产能过快增长，加大淘汰落后产能的力度。在充分利用市场变化形成的倒逼机制的同时，更加注重综合运用经济、技术、法律和必要的行政手段。
严厉的问责和财税手段的引导成为此次钢铁产业节能减排的强力组合拳。《意见》规定，除国家已批准开展前期工作的项目外，2011年底前不再核准、备案任何扩大产能的钢铁项目。
国家发改委产业经济与技术经济研究所副所长王岳平为《瞭望》新闻周刊分析道，前期节能减排效果不理想，经济发展对资源、能源依赖程度高，资源、环境压力进一步加大，现阶段减排任务艰巨等都是推动《意见》出台的要素。他直言，“现在是我国节能减排难度最大的时期。”
国务院发展研究中心产业部部长冯飞也对本刊表达了类似的观点。面对节能减排的严峻形势，在解决问题的长效机制中，很重要的一条就是针对重点行业和产业制订更为具体的减排措施，“地方政府没有手段解决全局性的问题”。
权威人士认为，国际和国内的综合因素加速了相关政策的出台，政策释放出在产业发展上纠偏的强烈信号。在处理速度与效益、局部与整体、当前与长远的关系中，政策瞄准的是钢铁产业的长远健康和未来的国际竞争力。
加大违规项目的政策约束
“由于对GDP的追逐，地方政府对钢铁企业规模扩张表现出强烈的积极性”。王岳平指出，尽管之前有了相关的政策法规，但这些政策定性的东西比较多，定量的比较少，执行得远远不够。再加上地方政府保护企业的愿望很强烈，所以出台这样一个《意见》就显得很迫切。
业内人士对本刊表示，理论上的钢铁产能扩张，资源、资金应该向高技术高附加值的项目倾斜，但实际上执行时已经走样。
在审批上，偷偷上马，搞“先斩后奏”。民营钢厂这样做，国有钢厂也如法炮制。审批环节未能阻止钢铁项目乱上马。在贷款上，实际操作中没有审批的项目，银行也给贷款，新项目上马与GDP密切相关，地方政府支持的动力十足。这类现象的直接后果，是粗钢产量屡创新高，库存居高不下，但就是没有人减产。而地方环保部门通常不会冒得罪“父母官”、掉乌纱帽的风险，来监控钢铁企业的生产。
这些都成为向钢铁产业“动刀”的原因。权威人士进一步分析认为，钢铁行业是节能减排潜力最大的行业，在节能减排工作中占有举足轻重的地位。
从国内因素看，转变钢铁工业发展方式、提高产业发展质量和效益、实现可持续发展；抑制钢铁产能过快增长、推进淘汰落后产能；走低消耗、低排放、高效益、高产出的新型工业化道路等三大要素尤显紧迫。
从国际因素看，国际铁矿石供求结构发生重大变化，此举是应对世界铁矿石资源垄断加剧的严峻形势、增强抵御国际市场风险能力的有效途径。
在抑制钢铁产能过快增长的综合举措中，《意见》明令：严格履行钢铁项目审批和核准程序。对所有新建和改造项目，严格依法依规进行审批。坚决制止以淘汰落后产能等名义擅自建设钢铁项目，对违规建设的要严肃处理。
相关的要求也进一步落实到了有关部委。国家发改委将牵头组织对2005年以来建设的钢铁项目进行清理；国土资源部牵头组织对在建和已建成的钢铁项目违法违规用地行为进行查处；环境保护部牵头组织对未经环评审批或污染超标的项目进行查处。环境保护部、国土资源部门及金融机构依法严格环境影响评价、建设用地和贷款的审批。
依据要求，将进一步健全项目审批问责制，对越权审批、未建先批、边批边建等行为将认真查处，对相关负责人将依法严肃追究责任。
权威人士对本刊介绍，政策将总量控制与布局优化结合起来，同时依法提高了行业准入门槛，未来需要进一步强化质量、安全、环保、能耗、清洁生产等指标约束作用，在质量、用地和金融等方面也需加强监督管理。
受访专家分析，《意见》中规定，要进一步加大对违规建设项目的政策压力，这对于此前的违规操作者和一些打擦边球的行为将起到一定的震慑作用。通过强化环境准入、执法监管、考核问责等工作机制，加强环保监测、减排核查、清洁生产审核、能耗限额标准等监察，有助于推动重污染企业加快退出市场。
此前，工业和信息化部下达了今明两年淘汰落后产能指标，确保2011年底前实现淘汰400立方米及以下高炉炼铁能力12540万吨，30吨及以下转炉和电炉炼钢能力2820万吨的目标。其中，2010年年底前，淘汰300立方米及以下高炉，20吨及以下转炉、电炉。
根据《意见》要求，各省、自治区、直辖市人民政府将根据工业和信息化部提出的淘汰落后产能年度目标任务，制订实施方案并分解落实到市、县和具体企业。
在任务的完成方面，政策也实施差别化对待，“有奖有惩”。对未完成淘汰落后钢铁产能任务的地区，将严格执行项目“区域限批”规定，暂停对该地区其他建设项目的环评、供地和核准审批；对完成任务较好的地区实施先拆后建的技术改造项目，经综合平衡后可优先予以核准。
财税手段助力退出机制完善
在节能减排和淘汰落后产能方面，此前也不乏政策的激励，但效果并不明显。在王岳平看来，“国家加税，地方就减负，政策的作用都被抵消了。”
王岳平认为，政策的困境在于确定市场规模不能是政府说了算，政府不能决定企业谁生谁死。确定准入标准才更为合理，执行中才有法可依。其关键之一是完善落后产能的退出机制。
对此，《意见》规定，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，严格税收征管，清理和纠正地方擅自出台的对钢铁企业的税收优惠政策，努力营造促进企业公平公正竞争和落后产能退出的市场环境。完善和落实土地使用、差别电价政策，加大差别电价实施力度，大幅提高差别电价的加价标准，进一步提高落后产能的生产成本。
在此轮淘汰落后产能以及调整结构中，钢铁产品进出口结构调整也成为强化节能减排的着力点。权威人士指出，钢铁产品进出口政策要服从和服务于满足国内市场需求、促进钢铁工业节能减排、控制总量、淘汰落后产能的总体目标；继续控制“两高一资”低附加值钢铁产品出口，在符合世界贸易组织有关规定的基础上，统筹研究有利于钢铁工业节能减排的进出口措施，相应调整钢铁产品进出口政策。
在王岳平看来，鼓励企业的兼并重组是实施节能减排和结构调整的有力举措之一。当前面临的难题主要是跨地区兼并。地方政府都不愿意本地企业被外地企业兼并，这涉及到税收等利益的再分配。王岳平认为，关键是地区间的协调，只有实现双赢才能顺利推行。在此方面，首钢搬迁到曹妃甸后，地方政府之间的利税分成可供借鉴。
财政手段上，中央财政将加大对钢铁工业淘汰落后产能的支持力度，将淘汰落后产能奖励资金与淘汰落后产能企业挂钩。相关的工作交由财政部和工信部完成。
“现在的情况是守法成本高，违法成本低。”冯飞表示，目前的行业标准不完善，在部分有标准的领域又缺乏监管，对不实施相关规定的企业没有具体的惩处措施。严格按规定办事的企业在竞争中反而处于不利位置。需要解决其外部收益性的问题，需要采取有效的激励手段。
《意见》中与此相关的直接规定是，工信部将牵头制定《钢铁行业生产经营规范条件》，及时公布符合规范条件的企业名单。未来在铁矿石资源的配置上，铁矿石资源将优先配置给符合《钢铁行业生产经营规范条件》的企业。
受访专家还一致认为，完善和落实相关政策措施，需要建立退出的援助机制。如需要对部分企业采取贴息、抵消债务等政策，对于被兼并企业的职工，需要对其进行转岗培训，实现平稳转移。
提升钢铁产业国际竞争力
权威人士指出，此次《意见》的出台，近期目标是淘汰落后产能，长远布局则是在此基础上扶优扶强，做大做强中国的钢铁产业。
王岳平认为，推动兼并重组一直是政策的引导方向。此前的力度也比较大，但是政府的介入较深。企业间的兼并重组更多应该由市场来驱动。
《意见》要求，要明确钢铁企业兼并重组的工作目标。按照市场化运作、企业平等协商、政府引导的原则，支撑各类钢铁企业开展兼并重组。支持优势大型钢铁企业集团开展跨地区、跨所有制兼并重组，鼓励各省、自治区、直辖市继续推动本地区钢铁企业的兼并重组，进一步提高我国钢铁产业集中度。
冯飞认为，企业单体规模偏小，行业内部良莠不齐等成为提升我国钢铁行业竞争力的制约。
从目标要求来看，政策寄望于培育形成3～5家具有较强国际竞争力、6～7家具有较强实力的特大型钢铁企业集团。力争到2015年，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例从2009年的44%提高到60%以上，推动钢铁工业结构调整迈上一个新的台阶。
在国内的产业中，钢铁产业无疑是受国外影响最大的产业之一。针对我国进口国外铁矿石价格飙升等情况，《意见》要求强化行业自律，规范铁矿石进口秩序，加快落实《钢铁产业调整和振兴规划》，加大行业协调力度，抑制囤积居奇、倒买倒卖、哄抬铁矿石价格等行为。这被研究者解读为治理铁矿石市场乱象的开始。
《意见》还要求进一步做好进口铁矿石信息报送工作，有关行业协会、商会要根据公布的符合规范条件的钢铁企业名单，加强对铁矿石进口流向的监测管理。
受访专家认为，提升中国钢铁产业的国际竞争力，推进国内铁矿开发和“走出去”战略的实施是必不可少的步骤。既要大力推进国内铁矿资源的勘探开发，增加资源储量，也要支持钢铁企业充分利用两个市场、两种资源，加强对外投资和跨国经营，深化经济技术合作。国际上，尤其要加强与各国政府及行业间的交流合作，积极化解贸易摩擦，营造良好的国际贸易环境。
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