来源：时代周报
1.3万亿养老金“空账”之忧
时代周报记者 王珏磊
“中国引入个人账户做法不成功，个人账户的功能失灵。”7月13日，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在中国社科院举行的“中国与拉美及加勒比社保体系国际研讨会”上坦言。
中国在上世纪90年代引进了养老保险个人账户，确立了统账结合的养老保险制度。而那些在此制度确立前的职工的养老金，由后来缴费者负担，个人账户的资金用于支付养老金，形成规模庞大的“空账”—据郑秉文透露，大约1.3万亿元。
引进个人账户失败
此前，主管部门唯一一次公布养老保险“空账”，还是原劳动保障部公布的截至2004年的数字，为7400亿元。
“空账”的产生有其历史根源。上世纪90年代起，中国养老保险制度借鉴智利模式，引入个人账户，养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%。
此前中国采用的是现收现付模式。智利则以个人为养老保险缴费的直接责任主体，采用完全积累模式。我国则将这两种模式捏在一起，实行部分积累。
“采用统筹账户以后，增强了社保的互助共济功能。”上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任张录法告诉本报记者。
“当时的设想是让个人账户里有钱，做成实账。可是由于我们没有解决转型成本问题，账户一直是空的，账户的功能没有充分发挥出来。”郑秉文说。
所谓转型成本，是指对改革前参加工作的职工养老金历史欠账的补偿。对此，智利是通过发行政府认可债券来筹措补偿资金，由多届政府来逐步消化；而我国则由后来缴费者支付，由此个人账户形成规模庞大的“空账”。
郑秉文表示，引入个人账户的功能有两个，一是使个人缴费和未来的养老待遇紧密联系，二是个人账户的钱可通过金融市场投资，求得较高的收益。
“第一个功能可以说部分实现了，第二个功能由于账户内有将近1.3万亿的空账，未能有效投资，与将养老保险基金进行私营化管理的智利相比，显然没达到目的。香港2000年也采用智利因素，建立基金，实现完全积累。账户内有钱，进行了市场化投资，吸引力很大，制度建立的第二年，覆盖率就达到了90%以上。而我国建立养老保险制度十多年，覆盖率还不到40%。从这个意义上讲，我们引入个人账户是不成功的。”郑秉文说。
“空账”无须过虑
“空账一直就有，压根不是什么新问题。”北京大学政府管理学院教授顾昕告诉时代周报记者，“我国个人账户和统筹账户是通的，我们缴保费，甭管是交到个人账户还是统筹账户，要拿去付老年人的退休金，统筹不够了就从个人账户提取，所以有空账。”
顾昕认为，对此不必过分担心。“如果国家作出承诺，无论现在个人账户里是否有钱，但认定其中的数额，并且按照账户计息。这相当于强制储蓄，国家确保以后这钱可以支付。这样的运作方式叫做名义账户，瑞典等国家都这么做。”
在顾昕看来，名义账户并不莫名其妙。“最理想的当然是账户里有钱，想法投资，再对投资进行监管。但名义账户制度本身是一种制度安排，如果运作得当也不失为一个办法，政府认账就行。现在把账做实，和将来认账，是两件不同的事，但效果也许是一样的，退休了有钱就行。”
面对外界对巨额空账数字的担忧，一位与会官员回应，不应该过分担心“空账”问题，中国如果出现养老金赤字，将会由国家兜底。
2000年开始，我国由财政拨款设立全国社保基金，进行市场运作。最初规模是500亿元，运作到2009年，已达7000多亿元。“这叫战略储备，是为了确保国家以后认账，想法填实这个账，但何时用也没说。现在是7000多亿元，以后还可能增长，增长一是来自投资本身收益，二是新的财政划拨，或是国有股转持。国有股现在是国资委持有，以后社保基金持有也行。”顾昕告诉记者。
中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成指出，全国社保基金预计未来要达到2万亿元，在今后20-30年才能真正发挥作用。
收益要跑过CPI
“我担心的倒是，若做实个人账户，如何保证其收益率。目前养老金运作考虑了安全性和流动性，收益率很低。收益率如果跑不过CPI（消费者物价消费指数），反而使购买力下降。”张录法表示。
据郑秉文透露，2009年中国养老金有累计结余1.25万亿元，五险累计结余1.93万亿元。但中国养老金账户投资的收益率不到2%，而在过去9年里，CPI平均为2.2％，面对高于收益率的CPI，社保基金受到通胀的巨大侵蚀。
按照规定，目前我国的基本养老保险基金只能存入银行或购买国债。如果以一年期、三年期银行存款和三年期国债为参考，在扣除通货膨胀率后，个人账户基金投资从1994年到2008年的平均利率水平分别为-0.11%、0.73%和1.25%。
相比之下，企业年金可以利用有限的市场工具进行投资运营，自2005年以来的投资收益率为14.26%；全国社保基金的投资渠道更宽些。至2009年底，全国社保基金累计投资收益为2448亿元，年均投资收益率为9.75%。
对此，中国人力资源和社会保障部社会保险基金监督司司长陈良表示，基本养老金也需要借鉴企业年金和社保基金的运作经验，研究如何利用市场机制，选择风险较小、收益相对稳定的投资品种，进行市场化投资运营。
据全国社会保障基金理事会副理事长王忠民透露，劳动力由过剩转向短缺的刘易斯拐点将在10年后出现，以及未来20年可能面临的通货膨胀压力，是中国社保基金面临的严峻现实。“中国养老问题十分严重，需要及时寻找出路。”王忠民坦言。
“中国养老保险最大的问题是基本养老金太大。缴费比例达职工工资收入的30%，这太高了，纳入的人群太少。基本养老金的替代率达50%-60%，也太高了。从1991年起，我们就开始提议建立多支柱的养老保险，但缴费比例已经这么高，怎么做多支柱？怎么建企业年金？如果跳出养老看养老，很大的问题是个人收入分配没理顺，工资性收入过低。社保缴费与工资总额相比，就显得比例特别高。”张录法说。
郑秉文：中国社会保险不差钱
时代周报：去年底，养老金累计结余1.25万亿元，可否用它来填补个人账户的“空账”？
郑秉文：两者数额差不多，为何不能把结余去填“空账”？因为现在的养老保险统筹层次特别低。目前大多数地方是县级统筹，资金流的管理层级在县级，因此流动特别难。尽管有的地方有结余，像广东去年结余近3000亿元，但要想拿去填补甘肃、宁夏的养老金缺口，就必须实现全国统筹。去年底，我国已经宣布实现了省级统筹。但资金流并未实现省级大收大支。
时代周报：这是地区差异的问题？
郑秉文：在目前的制度下，统筹怕的是劫富济贫。发达地区与不发达地区本身经济发展存在差异，并且由于人口往发达地区流动，也导致了社保基金的严重不平衡。在这种情况下，统筹层次越高，有钱的地区积极性越低。所以从1993年开始就提出提高统筹层次，但到现在一步也不敢动。
时代周报：有专家认为个人账户的“空账”没必要现在填上，未来支出时填上就行。这是否有道理？
郑秉文：这是对的。不过，我们设计的是要填上的制度，就要填上。如果没必要填上，就要改革这个制度。
时代周报：改革这个制度，意思是取消个人账户，实行现收现付？
郑秉文：不能这么说。账户不但不能取消，而且要放大，放到最大。然后在资金的使用上实行现收现付，在给付水平上按照完全积累的模式去做，这就是我一再倡导的名义账户，或记账式账户。虽然我披露“空账”有1.3万亿元，但我无意主张政府去填上这“空账”，因为中国社会保险不差钱，恰恰相反，钱会越来越多。这时候要做实账户，是傻瓜的做法，应该让钱生钱。首先是让个人账户和统筹账户满足发放养老金的需求，这样大头还会剩下来，用于投资。
时代周报：考虑到老龄化程度的加剧，人口红利可能会结束，一二十年以后，还能保证养老保险有结余吗？
郑秉文：现收现付的最大缺陷是不能应对寿命越来越长的老年人，钱不够用，于是发达国家就提高退休年龄。中国能否应付？我做过一次测算，到2070年，我国养老金的财务状况非常好。目前我国的养老保险覆盖面非常狭窄，如果做到应保尽保，加入的都是年轻人，年轻人将会使支付高峰向后推迟几十年，足以应付中国的老龄化高峰。
时代周报：政府财政兜底有什么样的含义？
郑秉文：两层含义：第一，保险制度一定要做得有财务可持续性，应该排除转移支付，保险制度自我资金应该平衡。第二，一旦制度有问题，说明制度设计存在问题，国家有责任弥补当期缺口。
时代周报：目前，除了社保基金，政府还能在养老保险上有何作为？
郑秉文：还有一个办法，我国外汇储备已达到2.45万亿美元，我主张利用外汇建立一个主权养老基金，这可以说一举多得。一是缓解压力，使其增值保值；二是摆脱美国人对我们的制约；三是为老龄化作一个战略储备；四是这一投资办法远远好于现在的中投，这种外汇投资的战略，事实上也是配合了中国大国崛起的策略，不会树大招风。
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