农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论

　　本文所说的“农地转非”是指农用土地转变为非农建设用地；“自然增值”是指土地农转非后价格的自然上涨。在政府征收的条件下，农地自然增值合理分配问题，也就是如何对农民进行补偿的问题。如果完全按照非农地价格进行补偿，意味着遵循“涨价归私（农）”论（制）；如果将大部分自然增值收归政府所有，便意味遵循“涨价归公”论（制）。本文提出了“私公兼顾”论（制），与读者共同探讨。

　　关于农地转非的“涨价归私（农）”论

　　我国农地转非自然增值的合理分配问题，最初是从探索增加农民收入的角度提出的。当人们发现农民收入低、提高慢时，一些人士认定其基本原因之一是政府征收农地的补偿标准太低：“现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿……．而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。……这种补偿方式实际上是……将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。” “分享土地增值租金应该是农民收入增加的主要方面，但上世纪90年代以来，土地转得很多，价格涨得很快，但是农民没份。”有人估算，“25年的工业化城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”据此，这些人士认为应当加以纠正——农地转非的自然增值，应当完全归农民所有。这种观点属于“涨价归私（农）”论。

　　“涨价归私（农）”制已是在封建和资本主义社会中持续存在的。对此，一些人给出的理论支撑是“土地非农开发权补偿”论，即农民应当拥有完整的农地产权——除了占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当包括“土地非农开发权”。这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”，方能称得上“农民土地产权完整”。换言之，农地转非之后的自然增值应当全部归失地农民所有，否则意味着对农民进行剥夺或剥削。

　　这种理论虽然由来已久，但它却是片面的。“涨价归公”论是作为其对立面而出现的。

　　“涨价归公”论的由来及其理论支撑

　　“涨价归公”论是针对在封建主义、资本主义社会中长期遵循“涨价归私（农）”论（制）的事实而提出的一种创新性理论，源远流长。英国经济学家Ｊ．Ｓ．穆勒（1806—1873）是其鼻祖，美国经济学家Ｈ．乔治（1837—1897）是其最主要代表人物。后者在《进步与贫困》一书中指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”。孙中山认为：“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”“涨价归公”这四个汉字，则是孙中山的追随者所概括的。我国台湾经济学家林英彦教授的下述论述，就反映了孙中山的观点：“土地市价……包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”

　　法学家江平教授在其主编的《中国土地立法研究》一书中全面地论述了实行土地开发权国有化的必要性在于：保护耕地、避免流失，落实土地用途管理，保障农民的耕作权利；并认为非公益性用地，不仅要经过国家批准，向集体经济、农民支付补偿，而且还要“向国家购买发展权”。

　　对土地自然增值的辨析

　　无论人们对土地自然增值的分配持何种态度，但是对其本身究竟如何，总是要搞清楚的。土地的自然增值是指，农地所有者、使用者以外的社会性投资（包括政府、公私企事业单位的投资）对土地产生的辐射作用而使其增值。这种投资包括基础设施及能源、通讯、环保设施及整个城市的综合性建设。它们对农业生产的作用是微不足道的，而对非农业部门和城市中的的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。因此，当土地作为耕地时，这些非农建设对于地价的影响是极其微弱的。然而，农地一旦由农转非之后，便会接受非农建设的辐射作用，进而出现土地的巨大自然增值——辐射性增值。

　　有学者认为“"土地涨价归公"的经济学……是错误的。因为这种经济学认为，各种资源的市价是由其成本决定的。”这是试图从经济学基础性理论上来彻底否定农地自然增值。然而这却是对“土地辐射性增值”这一提法的误读所致。实际上，“辐射论”的实质并非是这些用地以外的各项建设成果的价值转移到该地上面，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值或者是对其价值的重复计算？而这些当然都是不可思议的。这种“辐射”的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了新增非农建设用地的使用条件，即交通、供电、货源、客源等方面的改善，使得用地户获得种种便利。从而，对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。可见，所谓“辐射性增值”，归根到底是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。所有这些，都属于级差地租与级差地价理论的范畴。而对此类理论，经济学界中的一些人士还领会得不够深透。

　　“涨价归私”与“涨价归公”的片面性

　　显然， 以上两种观点都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。

　　“涨价归农（私）”论的出发点是坚决维护失地农民的利益，但它认定农民有权取得全部农地自然增值收益，即只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之于偏颇，尤其是，它根本无视农地转非并非失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全按照“涨价归农（私）”论进行农地自然增值的分配，则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。实际上，农地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的贡献与利益，从而，单纯的“涨价归农（私）”论便是不能成立的。

　　“涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”并非由“成本”所决定。然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，因此也是不可取的。我国过去长期对失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。如果不摈弃这种理论，而只是增加失地农民的补偿，则意味着他们只是受到了额外的恩赐，而非理所应得，从产权上来看便不是名正言顺的。从而，单纯的“涨价归公”论，也是站不住脚的。（未完待续）

　　（作者单位：中国人民大学农业经济与农村发展学院） (来源：《中国经济时报》)