专题询问——人大监督方式的有益探索

　　今年人代会上的一大亮点

　　问：请谈一下“专题询问和质询”的由来。

　　答：2010年3月十一届全国人大三次会议期间，吴邦国委员长在常委会工作报告中讲到“依法开展专题询问和质询”时指出：“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，今年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”本来，询问和质询是人大监督的法定形式，但加上“专题 ”二字就是一种很新鲜很引人瞩目的提法，遂成为人代会的一大亮点。记得，当晚就有多家报刊的记者就此问题对我进行采访。

　　问：我们看到媒体做了许多报道，但多是把文章做在质询上，特别指出你说的“无论是全国人大还是全国人大常委会，历史上从未有过质询案。”

　　答：实际上，按照邦国同志讲话的本意，我在回答记者提问时强调了“专题询问”，认为这是加大监督力度、增强监督实效的重要举措。我同时也讲到人大质询制度，指出“询问”和“质询”的区别。在讲这两种制度发展的历史时说过就全国人大而言还没有过严格意义上的质询案。有人把“1980年北京代表团就宝钢建设工程问题质询冶金部、唐克部长当场回答”说成是“共和国第一质询案”。我不同意这一说法。我认为，形成质询案有诸多要件，如提出程序、法定人数、内容限制、答复方式等，而其中一个前提，或者说最重要的条件是必须依法列入会议议程。没有这一条就不算“案”，也就不可能正式记入档案和文献。宝钢案很出名，但在正式人大文献中查不到，它只存在于当事人的记忆或者至多是新闻报道中。所以，它不是法定意义上的质询案。当然地方人大从八十年代开始就有过不少质询案例。至于“询问”，无论全国人大还是地方人大都是经常采用的监督方式。“质询”和“询问”是两种既有联系又有区别的监督方式。

　　问：怎样看待两者的区别和联系？

　　答：“询问”是人大及其常委会行使知情权的一种方式，对被询问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使知情权，实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案，对被质询者是一种带责成纠正不适当行为的性质。“询问”，是软性监督,监督的力度小,但容易实行，应当经常实行；“质询”,是刚性监督,力度大,影响大，是一种仅次于“罢免”、“撤职”和“特定问题调查”的比较严厉的监督手段，需要做好充分准备，慎重从事。必要时两者配合行使，刚柔相济，会取得更好的监督实效。而“专题询问”则是一种崭新的提法，它是对法定询问监督方式的创新和发展。吴邦国委员长在常委会的工作报告中明确提出今年要实行“专题询问”。

　　“专题询问”的首次实践

　　问：全国人大常委会是如何实行“专题询问”的？

　　答：总的讲是有计划、有准备、有针对性地进行“专题询问”。全国人大常委会计划今年安排三次专题询问：一是在今年6月举行的常委会第十五次会议期间，结合审议2009年中央决算报告，在6个分组会议上开展专题询问；二是在今年8月份的会议上，结合审议国家粮食安全工作情况报告，采取两个联组会议的方式开展专题询问；三是在今年12月份的会议，结合审议深化医药卫生体制改革工作情况报告，采取大联组会议的方式开展专题询问。这是全国人大常委会加强监督工作的又一次有益探索。

　　问：第一次专题询问的情况如何？

　　答：今年6月24日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议上，常委会组成人员分六个组审议国务院关于2009年中央决算的报告时，进行了专题询问。受国务院委托，财政部派出三位副部长、两位部长助理、一位司长到分组会议回答询问。常委会组成人员提出的问题主要涉及预算编制、预算执行及财政体制改革方面的问题。如，我国预算的完整性问题，一年中财政支出不均衡问题，转移支付中一般性转移支付比例偏小、专项转移支付比例偏大的问题，预算外收入的情况和管理问题，地方政府债务增长过快、偏大问题，民生福利支出问题，“三农”投资不平衡的问题，教育投入不到位问题，大江大河生态建设和保障问题，对边疆少数民族地方和贫困地区的资金投入问题等。会场上，面对面，话接话，有问有答，有讨论，有分析，有建言，民主气氛活跃、热烈。总的说，全国人大常委会的首次“专题询问”，效果是好的，得到人大、政府、地方、社会各界的好评。

　　问：您认为这次“专题询问”有何特点？

　　答：有以下特点：第一，做好充分准备。事先，常委会办公厅与国务院办公厅及有关部门如财政部充分沟通、协商，提出方案。如前面讲的2010年拟安排三次“专题询问”，这是第一次。第二，选好专题。这次询问专题选择的是人们十分关注的“钱袋子“问题，这历来是人大工作监督的重点，也是难点。所以，委员们询问伊始，常常用这样的表述：“我问一个数十年如一日都在提，却始终没改好的问题”；“2009年存在，这么多年来预算执行中一直都存在这个问题”；“我提的是社会普遍关心的问题”；等等。第三，询问中有追问，有辩解，有讨论，有分析。例如，有的委员尖锐提出，预算的完整性到底如何解决？指出“这个问题讲了多年都管不住，是制度本身的问题”。财政部某部长助理回答“我国财政预算主要由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分组成”。并介绍财政部为解决预算完整性采取的各项措施。有的委员立即就“预算外收入情况”和社会上群众反映强烈的“土地财政问题” 进行追问。该部长助理回答说，目前“预算内”、“预算外”的概念已不再使用，一般区分为税收和非税收的概念。然而，委员们显然不满足于“概念更新”，继续询问对预算外收入到底是如何规范的。部长助理回答说，今年6月1日，财政部发文要求在全国范围内从2011年1月1日起，将所有“预算外资金”全部纳入预算管理。委员们希望政府的这一举措能取得积极效果。会议上面对面地互动、交流和沟通，有助于弄清情况，辨明是非，解决问题。有的问题回答不了，政府有关负责人还答应“回去了解清楚再向提问题的委员单独汇报”。第三，“专题询问”后，要求总结经验，梳理问题，从中选择突出问题，加强跟踪监督，以达到解决问题之目的。从以上特点，我们可以看出“专题询问”不同于一般询问，它是依法进行的有计划、有准备、有重点、有针对性、能够互动、交流的询问，显然“专题询问”比一般询问增强了刚性和制约力，有利于增强监督效果。同时，通过这样的监督实践，无论监督者还是被监督者都有助于提高履职责任感，增强人民代表大会制度意识。

　　总结“专题询问”的几点经验

　　问：总结这次“专题询问”的实践，我们可取得哪些经验？

　　答：可否概括为以下几点：

　　一是，事先，要提出切实可行的工作方案。要以人大工作班子为主，及时同政府工作班子联系、沟通、协商，明确“专题询问”的目的，选准询问专题，确定适当的询问形式、时间和场合，制定出具体工作方案。并围绕专题为常委会组成人员准备有关背景材料，提前发给他们。

　　二是，会前，组织常委会组成人员围绕询问专题有针对性地开展调查研究。有调查，才能取得会议上的发言权，才能提出改革开放和现代化建设中深层次的问题，并就解决这些问题发表真知灼见。

　　三是，利用分组会、联组会等会议形式，充分发扬民主，提倡畅所欲言，注重集思广益，使“专题询问”开展得有声有色、生动活泼。问要问出深度和要害，答要答出责任和承诺，一问一答之间体现人大监督力度和功效。这是询问能否真正取得成效的关键一环。

　　四是，每次“专题询问”后，把常委会组成人员提出的所有问题，分门别类进行梳理，及时送交政府改进工作，并要求反馈改进工作的情况。同时总结本次“专题询问”的经验，供今后不断改进“专题询问”参照。五是，要把“专题询问”和“专题调研”、“听取和审议工作报告”、“执法检查”，乃至“质询”、“特定问题调查”、“跟踪监督”等多种监督方式结合起来。实践证明，配合行使人大各项职权，综合运用多种监督方式，可取得事半功倍的成效。（作者为中国法学会宪法学研究会顾问、《人大论坛》杂志顾问） (来源：人民网-中国人大新闻网)