户籍制度改革是推进城市化的制度保证

　　核心提示：改革不是简单地改写户口本，而要确保农民转户进城后就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”一步到位。

　　中国金融40人论坛顾问 重庆市市长 黄奇帆

　　新形势下解决好“三农”问题、实现城乡统筹，既要靠加快发展，更要靠深化改革，释放和激活农村生产力，调整和改善生产关系，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局。

　　户籍制度改革是推进城市化的制度保证

　　城市化不是城市人自己改善自己的过程，而是农村居民转化为城市居民的过程，本质是减少农民的过程。我们常用的城市化率是按常住人口口径统计的，尽管这个指标也很科学，但容易掩盖矛盾。十年前，全国常住人口城市化率34.8%，户籍人口城市化率25%。十年过去了，现在全国常住人口城市化率提高了12.2个百分点、达到46.6%，而户籍人口城市化率仅增加了1个百分点，只有26%。重庆直辖以来，常住人口城镇化率从31%提高到51.6%，而户籍人口城镇化率仅从19.5%提高到29%，二者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。这主要是因为已经在城市生活的农民没有取得城市户籍，实质上代表了农民工与城市居民的福利待遇差距。这种状况，不仅阻碍了城市化进程，还造成中国特有的农民工每年“候鸟”式大迁徙，对农民工也有失公平。

　　目前，全国农民工超过2亿，重庆有850万，其中450万人在市外，400万在市内。我们对在市内务工农民作进一步分析，工龄在5年以上的有170万，90%以上居住在单位集体宿舍或承租他人私房，缴了社保的有80多万。这部分农民工群体已具备在城里长期稳定生产生活的条件，理应给予城市户口的待遇。为此，我们准备把户籍制度改革作为统筹城乡改革试验的关键性措施，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，重点推进在城市有固定住所和稳定工作三、五年以上的农民工、农村籍大中专学生转户进城。

　　经逐户调查统计，在市内务工经商5年以上的170万农民工，按1:1.3测算其家庭成员，共约220万人具备在城市生活的条件；有50万左右征地未转非等人员，应当给他们城市户口；还有60多万在读大中专农村学生，也应让他们一进校就成为城市人。争取今明两年让这330万农村人口一步到位转为城市户籍。今后每年再转新生代农民工50万左右、农村学生20万左右，一共70-80万人，到2020年累计转户1000万人，使城市户籍人口达到2200万人，全市户籍人口城镇化率提高到65%左右。这将是社会结构的一次大变革、城乡生产力的一次大解放，也是实现城乡统筹的一个重要标志。

　　改革不是简单地改写户口本，而要确保农民转户进城后就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”一步到位。同时，坚持依法、自愿、有偿的原则，允许转户农民流转承包经营权、宅基地使用权和林权，这既有利于农民转户进城后的生存发展，又有利于农村耕地集约经营，符合城镇化的渐进过程。

　　深化公共财政服务改革

　　基础设施、公共服务、社会保障，无论城市还是农村，社会资本少有涉足，都应是公共财政保障的分内之责。特别是农村，社会资本几乎不参与，但不能因为农村基础设施投入不赚钱，就实行有偿服务，也不能因为提升农村公共服务和社会保障水平资金需求量大，就不增加投入。必须改革公共财政服务方向，调整支出结构，把钱投向农村，促进城乡基本公共服务均等化，让留在农村的农民享受更舒适的生活环境。

　　首先，协同推进城乡基础设施建设。到2015年，建成3000公里高速公路，使40个区县城全部连通起来，今年可达2000公里。高等级公路，从原来的1000多公里增加到目前的7000多公里，今后几年建成1万公里、连接乡镇。投入300多亿元建设通乡通村水泥路，今年实现乡乡通水泥路、村村通公路，到2012年实现30户以上自然村落的农村便道“院院通”。投入420亿元大兴水利，到2012年新建改建乡镇水厂300座，全部解决城乡居民饮水安全。农村电力、通讯等基础设施都在加快建设，去年农村国电网改造率达到93%，实现所有自然村通电话，争取到2012年实现全部行政村通宽带、农村电视户户通、广播村村响。

　　其次，同步提升城乡基本公共服务水平。

　　先是教育，全市所有区县全部实现“两基”目标，“普九”人口覆盖率100%；基本普及高中阶段教育，即城市和农村初中毕业生90%以上都能上普通高中和职业中学；高等教育毛入学率达30%，为西部地区最高。这些变化，使重庆作为西部教育高地的地位日益凸显。在这个过程中，特别注重解决农村教育的五个问题：改造农村学校危旧房；解决农村学校的大班制、大宿舍问题，累计建成农村寄宿制学校1600所；从农村代课教师中择优录取近1万名为公办教师；兑现义务教育阶段学校教职工的绩效工资，使农村教师津补贴与当地公务员基本相当；在西部率先建立城乡一体义务教育经费保障机制，生均公用经费达到国家标准，比周边地区高出1倍。 核心提示：改革不是简单地改写户口本，而要确保农民转户进城后就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”一步到位。

　　医疗卫生改革步伐加快，已确立到2011年初步建立基本医疗卫生制度框架的医改目标，正加快推进30所三甲医院、乡镇卫生院和社区卫生服务机构标准化、村卫生室建设。今年在15个区县乡镇卫生院和社区卫生服务机构实行药品“零差率”销售，到2012年覆盖全部乡镇卫生院和社区卫生服务机构，并向村卫生室延伸。

　　公共文化服务也加速向农村和基层倾斜，基本实现乡镇综合文化站、自然村广播电视、文化资源共享工程全覆盖，到2012年实现广播电视100%覆盖、建成社区文化中心和文化广场各1000个。启动建设万个农民体育健身工程、千个社区健身路径工程、千片塑胶运动场建设工程、百个全民健身登山步道工程、百个乡镇农民健身工程。

　　最后，统筹城乡社会保障体系建设。在全国率先建立农民工保障制度体系。将征地农转非人员、城镇用人单位超龄未参保人员等纳入养老保险体系，城乡低保标准差距缩小到2：1。城乡居民医疗保险实现全覆盖。去年15个区县试点农村养老保险，今年能够覆盖50%以上区县，2012年前实现全覆盖。这样，重庆城乡统筹社会保障体系的政策框架和制度平台就全部搭建起来，下一步重点解决“水平统一”问题，到2020年争取城乡社会保障水平基本相当。

　　深化要素市场改革

　　城乡要素阻隔是我国城乡发展不平衡的根本原因。当前农村的市场化改革，主要是培育发展要素市场。

　　首先，进一步明确农村承包地、林地、宅基地的产权。目前，农村承包地、林地、宅基地的产权，不甚明晰。以耕地为例，卫星图片显示重庆有耕地3400万亩，但所有农户土地权证面积总和仅1700万亩。由于当初丈量不科学、面积少可少缴农业税等多种原因，现在农村的承包地、林地、宅基地都不同程度地存在权证面积少于实际面积的情况。这会带来“三个弊端”：不利于农民进城后退出土地时的权益保障；土地流转时容易出现纠纷；不利于农民把土地拿到银行质押贷款。今年内，我们将完成全市农村承包地、林地、宅基地“三个确权到位”，使其能在银行质押、抵押贷款，实现流转。这是从源头上保障农民权益，从根本上帮助农民致富，是农村各项改革的基础，其效用不亚于当年土地承包制改革。

　　其次，加快城乡建设用地流转。现在，国家一方面要求坚守18亿亩耕地“红线”，另一方面又希望加快城市化进程，让几亿农民进城。理论上，城市居民人均建设用地100平方米，1亿农民进城就需建设用地1万平方公里；农民人均宅基地250平方米，1亿农民进城退出宅基地复垦后就会增加耕地2.5万平方公里。这样，我国18亿亩耕地不仅不会减少，反而会增加。对农民退出土地，不能过多使用行政杠杆，这容易剥夺农民权益，让农民流离失所。如何通过市场配置资源的手段，让转户进城农民退出农村土地，对于农民、耕地保护都十分重要。经国务院批准，前年重庆成立了农村土地交易所，开辟了一条既保护耕地、减少农村建设用地浪费，又可让农民增收致富、城市反哺农村的新路子。

　　再次，建立商品交易所，加速农村商品流通。最近重庆成立了两个交易所：

　　一是农畜产品远期交易所。主要做生猪远期交易，现在每天交易量近2000万元，到年底可达每天5000万元，全年交易量近200亿元，预计两三年后每天交易量超过1亿元，年交易量达到400亿元，成为全国生猪价格的定价中心。通过生猪远期交易，养猪风险大为降低。现在，不仅重庆本地，贵州、黑龙江等地的养猪大户，也开始把生猪拿到重庆农畜产品交易所来交易。这方面前景看好，我们正加快在西南、西北、东北等地筹建生猪交割基地，冀望对全国的生猪供需起到平衡作用。

　　二是药品交易所。全国每年药品消费1万亿元，药品交易市场巨大。通过药品交易所，几万种药品同时在电子屏幕上挂牌，几千家医院、乡镇卫生院同时在电子屏幕上买药，搭建公开公平交易的平台，把所有中间流通环节打掉，这对降低药品价格、提高医疗保障水平具有特别重要的意义。在国家卫生部和药监局支持下，重庆药品交易所即将开张，开始做非基本药物交易，之后逐步把基本药物纳入交易范围，最终建成包括药品、医疗器械、医用耗材以及其他医药相关产品的综合交易平台，节省用药成本、惠及城乡老百姓。

　　最后，培育发展龙头企业、专业合作组织，促进农工商、产加销一体化。

　　没有一批百亿级的农业产业化龙头企业，没有大型专业合作组织，没有完善的要素市场体系，不可能把千家万户的“小生产”和千变万化的“大市场”有效串接起来。相比渝西地区，渝东北、渝东南“两翼”在这方面较落后。我们正加紧在“两翼”组织推进农户万元增收工程，鼓励龙头企业和专业合作组织各展所长，开展农商对接、农超对接，把优质林农产品销售出去。