中国计生系统面临改变 强调“软性服务”和宣传

　　计生“变形记”

　　从国家人口和计划生育委员会一直到小区居委会计生办，这个拥有几十万工作人员的庞大系统，正在面临着主动或被动的改变

　　本刊记者/马军 文/孙郁婷

　　邹国丽有一双“神眼”。怀孕不久的妇女，身形还不明显，别人看不出来，她能。走在大街上，她对人群中的孕妇很敏感，只要看一眼，就能肯定地说：“这个有了。”女儿笑话她落下了“职业病”。

　　51岁的邹国丽从2002年到现在，一直担任北京市海淀区乙28号小区居委会的计生委员。在中国庞大的计生系统中，这是一个最基层的岗位，是中国人口工作的具体细微之处。

　　根据官方发布的统计公报，截止到2005年底，全国计生系统工作人员达50余万人，其中包括像邹国丽这样的街道自聘人员。近几年来，他们的工作内容随着大形势的发展，也在一点点地发生着转变。

　　计生的硬软之变

　　在北京，拥有城市户口的人现在如果要生第二胎，需要缴纳12万到20万元不等的“社会抚养费”。这一数字来源于上一年度的人均可支配收入乘以一定的倍数，对常人来说这不是一个小数目。因此，街道办和居委会的计生人员难免被各色人等找上门来。

　　邹国丽不止一次被人当面责骂过：“你讲不讲人权啊？我生完孩子为什么不给入户？”也曾有个“二胎妈妈”端起办公桌上的一杯热水向她泼去；到居民家里做入户登记，碰钉子更是常事，特别是一些高档小区，业主不是富商就是高职人群，当邹国丽挨家挨户登记时，保姆一看是居委会来人，根本不给开门。

　　这都是比较轻的冲突。北京东城区和平里小区居委会的计生委员杨先英，同样也有不少类似遭遇。不过有着10年计生工作经验的她认为，现在的工作还是要比以前好开展了。

　　杨先英所谓的“以前”指的是2000年之前。她觉得现在对计划生育率的考核标准比2000年以前降低了，“2000年之前是绝对执行独生子女政策，一个都不能多生。现在政策就宽松多了”。

　　杨先英的前任是史明珍，今年82岁的她于2000年退休，史明珍1979年开始从事计生工作，属于中国最早一批计生人员。她对《中国新闻周刊》说，自己从事计生工作21年，工作内容全都围绕一个目标进行，那就是严格控制超生。

　　在80年代，“一胎政策”实施不久，想生二胎的人比现在多，不少人对计划生育都抱有抵触心理。强制计划生育导致的结扎、人工流产和引产事件，在全国不少地方都出现过。据史明珍介绍，北京当时在这方面的情况比外地好得多，因为“管得太严了”。

　　所谓“管”，是指超生肯定会被单位开除。在“单位人”时代，超生就等于断了自己的活路。一般生完第一胎，单位就会要求去上节育环，计生干部监督着，谁也无法避免。而且，从单位到街道，层层管理，所有从15岁到49岁的女性都处于“监控”之中。谁怀没怀孩子，大家都看在眼里，想遮人耳目是不可能的。

　　“当时一旦发现怀孕，哪怕是七个月的大肚子也得去做了。”史明珍说，街道居委会要是知道有人想超生，会三番五次上门入户，找本人谈话做思想工作。“不管自愿不自愿，总之最后的结果就是必须做掉孩子。”史明珍回忆，在那个时候，国家对计生政策的宣传声势特别强大，在许多人看来，违反计划生育就像“犯了罪”似的。

　　工作21年，史明珍负责的小区在严格的“监控”下，没有发生过一起超生事件，计划生育率达到100%。但她的继任者杨先英面临的情况改变了。在这10年里，杨先英已经遇到了五六起超生案例。

　　同样的情况也出现在海淀区花园路街道各小区。花园路街道计生办副主任梁伟介绍，以往对超生人群往往会强制性“执行政策”，而现在对方只要怀孕五个月以上，基本上就会停止对其“做工作”，只等出生之后收钱。这笔钱，就是社会抚养费。

　　国庆节前，和平里街道计生办主任王琳接待了一对海归夫妇。夫妇俩分别毕业于清华、北大，在美国工作了十多年，期间生了两个孩子。夫妇俩不想让孩子入美国籍，想到和平里落户。两个孩子属于超生，上户口必须先交一笔不菲的社会抚养费。最终，夫妇俩还是把钱交了，很快上了户口。

　　在王琳眼里，这是以前无法想象的事情，以前超生叫罚款，现在叫征收社会抚养费，听起来似乎只变了个称谓，但性质改变了。

　　“显然，现在比以前更人性化了。”王琳说，以前罚款后虽然也能落户，但国家没有明文规定，基本属于暗箱操作。要想落一个户口必须从上到下进行疏通，非常难办。而且谁家要是有一个超生的，对周围人影响特别大。现在周围就算有人生三个都没关系，“多生了就交钱呗”，只要交钱就可以按规定落户，一切都摆在了台面之上。而且，现在与上世纪80年代相比，很多人已经不想生二胎了，“现在人们的想法变化太大了”，几名接受采访的基层计生人员都这样感慨。

　　对“一胎政策”的争议这些年来一直没有间断。在几方争论中，国家人口计生委被看作是“一胎政策”的捍卫者。时移事易，如今从国家人口计生委到各级计生部门，都开始注重转变自身角色，强调“软性服务”和宣传。这促使基层计生办的工作方式也随之发生改变。

　　“现在我们开展工作比以前"软"多了。”王琳介绍，上面对基层计生委员要求“五访五问”“十到人”，也就是小区内居民有新婚、怀孕、产期等情况，都要进行沟通服务，这在以前是没有的。

　　“2000年之前是严格控制人口，2000年到2006年是稳定低生育水平，现在是稳定低生育水平、统筹解决人口问题。”和平里小区杨先英说起这几年的计生政策变化如数家珍。

　　杨先英举例说，2006年后自己的工作内容中增加了“提高人口素质”一项。“比如新婚夫妇结婚了，我们除了祝贺他们之外，还要问是否准备要宝宝，如果生的话，小区里有六项免费服务，还可以来免费听课，帮助你生一个健康的宝宝。”

　　居委会每年还会组织免费例检和免费人流、上环取环等手术，这些既是新增的服务，也是一种工作的方法。这些新方法，对应的是不断变化的中国人口形势，比如对计生工作人员来说，占工作比重越来越大的对流动人口的联系与“监控”。

　　“流动的生育”

　　工作8年来，邹国丽感觉变化最大的，是流动人口带来的工作量一下子上升了。特别是从2004、2005年开始，流动人口数量突然就膨胀起来，小区里随处可见操着外地口音的人。

　　流动人口激增是北京市各小区普遍面临的问题。邹国丽所在的花园路街道覆盖37个社区，在总共6万人口中，登记在册的流动人口达4万。花园路街道计生办副主任梁伟对《中国新闻周刊》说：“实际肯定不止这个数，很多流动人口并没有统计进来。”

　　国家人口计生委新闻发言人、发展规划司司长于学军在接受《中国新闻周刊》采访时介绍说，我国人口迁移流动目前处在最活跃时期，是世界上人口流动规模最大的国家。2009年全国流动人口数量已超过2亿人，其中“80后”“90后”是流动人口主体。

　　相比之下，北京市人口要好管理一些。特别是以前，大多数本地居民都有工作单位，可以由单位和街道双向管理。而流动人口一般就只能靠居委会来掌握其情况。

　　以前对流动人口还有一定的制约性，比如要办暂住证，必须先到居委会开证明。通过这条渠道，居委会可以获得流动人口的相关信息。但暂住证取消后，这条渠道断了，居委会很难知道小区内住进多少新人。

　　邹国丽定期要填写人口信息报表，报到街道办事处，再由街道办事处汇总后报给区一级单位。但往往是数据刚统计好，人就搬走了，特别是群租群体，人数多，流动快。加上最近这两年，越来越多的北京小伙儿娶外地媳妇，女方的原户籍地也委托这边的居委会代管。

　　这些新出现的情况，也让人口计生工作发生转变。据国家人口计生委新闻发言人于建军介绍，一整套针对流动人口的服务管理系统在开发改造后，目前在全国20多个省推行。从省到镇、街道再到居委会，都建立起了全员流动人口和育龄妇女数据库。

　　收集这个数据库所需要的信息，就是邹国丽们的工作，这项任务颇为繁重。邹国丽说，这两年上面要求填写的表越来越多,相当琐碎，而且表本身也在不断修改中。一个小区往往有上千户，靠居委会里的一个计生委员，很难应对。于是，以往的“发动群众”的经验又派上了用场。这就是被邹国丽戏称为“小脚侦缉队”的宣传员队伍，指的是社区里退休的老人。

　　宣传员等于是基层计生干部的耳目。因为自身就住在社区里，这些老头老太们比较清楚每家的情况，知道哪家有人怀孕，哪家子女结婚，哪家房子出租给了育龄夫妇。一旦发现新情况，随时就到居委会汇报。

　　每年年初，居委会召开一次流动人口责任书大会，把流动人口变更的单子发给宣传员，再由宣传员到居民家里发放和回收。邹国丽再根据回收的单子，对电脑里的流动人口数据进行更新。

　　从区政府到街道办再到居委会、宣传员，一层层签协议和责任书，相当于一种链条式管理。起初，这些宣传员们都是义务劳动。2008年之后，由于宣传员对管理流动人口越来越显得重要，政府开始专门拨经费。

　　于建军介绍，这也是国家人口计生委在近几年提出的工作新目标，即在全国基本建立起“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的“一盘棋”新机制，以此来应对流动人口带来的大量问题。

　　但即便如此，对越来越庞大的流动人群来说，“发动群众”这一手法也开始捉襟见肘。在花园路街道办事处计生办梁伟的电脑里，登记着本地区流动人口中的育龄女性，人数大概有八九千。但与“80后”“90后”占主体的流动人口总数相比，这个数字并不匹配。“更多的育龄妇女没有登记进来，也就很难对其进行管理。”

　　前段时间，有个人到花园路街道计生办来申报孩子户口，拿来一堆证明。梁伟一看其中的离婚证就觉得有假。但出生证明做得很逼真，梁伟拿到警方去查验，果然也是假的。北京新政策规定孩子可以随父亲入户，做假证明、假离婚的就随之多起来。这逼得计生干部们不得不提高警惕性，但是防不胜防。

　　“硬指标”与“微调”

　　2003年2月，原国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。这表明在控制出生率之外，计生系统的业务职能开始更多拓展到人口领域。

　　国家人口计生委发展规划司司长于学军在2008年发表于《当代中国人口》杂志的一篇文章中介绍说，计生部门从工作方法上看，在这30年来经历了三个不同的阶段。

　　2000年之前为第一阶段，主要依靠强有力的行政手段和社会制约措施来抓计划生育；第二阶段开始强调依法行政，2001年12月《人口与计划生育法》在人大审议通过，《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》和一些地方条例也相继颁布实施；2006年至今为第三阶段。于学军说，经过30年努力，中国进入了低生育水平国家行列，实现了既定的政策目标。因此，新阶段除了继续稳定低生育水平，提高出生人口素质之外，同时还要努力促进出生人口性别比的平衡，积极应对老龄人口、流动人口、就业人口增加带来的新问题。全国人口计生工作的重点，也开始由“单纯控制人口数量”向“统筹解决人口问题”转变。

　　于学军说，“21世纪的前50年，特别是2020年之前是中国人口发展的关键时期”，由人口问题引发的预想不到的社会风险和经济风险日益加大，制定计划生育政策时预见到的和没有预见到的许多负面影响会逐渐显露出来，为此必须准确判断人口形势，吸取过去30年的经验和教训，尽量减少人口和计划生育的硬性要求，多用间接的、导向性的手段来统筹地、平衡地解决各种人口问题。

　　只是，于学军所介绍的新阶段的转变目前还在进行之中，具体能走到多深的程度还有待观察。据《中国新闻周刊》记者了解，如今在基层工作中，控制计划生育率仍然是第一要务。

　　最近赶上第六次全国人口普查，通过第一次入户摸底调查，花园路街道查出好几个超生户，甚至有2002年出生的超生儿童。计划生育率超标的小区居委会，自动丧失评先进的资格，其他工作做得再好也免谈，梁伟介绍，这就是目前施行的“一票否决”制度。

　　但同时，如今对计生部门考核的指标种类，的确比以前增加了。比如这两年，北京市为了应对越来越严重的“人户分离”情况，新多了一项“握手率”指标。

　　“这些人(人户分离者)的情况很难掌握。麻烦的是，一旦他们超生了，上面还是考核我们这里。”梁伟说。对“户在人不在”的居民，就需要由现居住地与户籍所在地的两个居委会建立信息互联，用行话来说，叫“握手”。两个居委会握上手之后，一旦出现什么事，双方可以联动。只是，乙28号小区的邹国丽抱怨说，往往都是自己主动与别的小区去“握手”，其他小区来“握手”的很少。这一工作还不被所有人重视。

　　提高人口出生素质也被再三提及，成为计生部门宣传上的重点。现在北京市各居委会都开办“人口学校”，利用本地区资源，请一些志愿者和老师、医生等人来讲课；还不定期给新婚母亲免费发放叶酸，预防新生儿神经管畸形等。此外还有媒体宣传，也成为考核计生工作的指标。但无可否认的是，这些新指标的重要性加起来也远远不及“计划生育率”这一项。梁伟说，“一票否决”看的是计划生育率而非其他。

　　北京市对海淀区的计划生育率考核标准是97%，但海淀区对内一直控制在98%，即每出生100个孩子，只允许2个属于超生。计划生育率现在仍是基层计生工作的重中之重。梁伟说：“我们的首要目标还是控制人口。”

　　计划生育率这个硬指标，有如一道紧箍咒套在基层计生人员的头上。不过，这个指标一直在缓慢松动。上世纪90年代，北京市的计划生育率维持在99%甚至更高。进入新世纪以来，这一数字已经从98%逐步调低到现在的97%。这一漫长的过程是典型的“微调”。而“微调”，正体现了国家人口计生委对未来计生政策走向的期望。 (陈俊宇对本文亦有贡献） (来源：中国新闻周刊)