来源：民主与法制时报
在中国东海边的小城浙江温岭，11年来坚持一个史无前例的民主实验：引入民主恳谈方式，“激活”基层人大职能，让选民参与公共事务的管理，特别是政府财政预算的修改和监督。它的每一步进程都引来国内外学者和媒体的关注。
温岭协商民主11年样本
□本报记者 孔令泉
发自浙江温岭
高云斌粗糙的大手接过话筒，正要对镇长质询时，忽然发现一个蓝眼睛、高鼻梁、黄头发的外国记者用摄像机对着他。他顿了一下，然后提高了嗓门。
这是浙江省温岭市温峤镇2010年政府财政预算听证会上的一幕。高云斌是镇人大代表，一位土生土长的农民。
高云斌向镇长抱怨镇里一些地方太脏了，要求政府增加卫生费预算。他建议这增加的费用可以从镇里的一条公路建设经费里减除。
在这个常住人口118万、人口密度居全国县级城市前列的东海边小城，像这样的政府预算听证会遍及各乡镇。普通选民有权利问政府这样的问题：你是怎么花我的钱的？这些钱都是为我花的吗？并对政府的预算开支作出修改。
当地政府已习惯与民众协商花钱，愿意接受监督。在过去11年里，当地政府与民众用一种“民主恳谈”的方式实践基层民主，为民众创造机会，让他们对政府事务拥有发言权。
这是中国基层民主政治中极罕见的改革，以至于在长达11年的时间里，这座小城所走的每一步都引来媒体聚焦和国内外众多学者、机构的关注。
民主恳谈的威力
高云斌第一次见到外国记者，他说他当时吓了一跳。后来，那位美联社记者采访了他。“他问我这样的预算听证对村民有什么好处。我说，当然好了，可以减轻政府负担，村民得实惠。”
42岁的高云斌出生于温岭市温峤镇上墩村，父母务农，有两个哥哥，他从小到大没离开过上墩村。
2001年高当选上墩村村主任，村民们给他的评价是“头脑聪明，实干，能吃苦”。第二年，他当选温峤镇人大代表。也就在这一年，高经历了一场变革。
这场变革使高首次接触了“民主恳谈”，并感受到了它的威力。在此之前，高只是耳闻。
“民主恳谈”的发源地是温岭的另一个镇——松门镇。在1999年，这个镇搞了一个群众自愿参加、自由发言方式的农业农村现代化教育论坛。这种村民与政府沟通协商互动的形式很受村民欢迎，也受到市领导赞赏，取名“民主恳谈”，要求各镇仿效。
当时，温峤镇出了一件令镇领导烦恼的事。温岭市青屿乡与江厦乡先后并入温峤镇。镇政府欲将青屿中学并入江厦中学，但这涉及上千学生的住行，权衡之下，镇领导想到了“民主恳谈”。
这实际上是带有听证会性质的民主恳谈。作为镇人大代表的高云斌参加了这次听证会，会场令他震惊——数百名青屿群众群情激昂，把摩托车头盔在桌子上敲得当当响。家长们反对学校合并，担心之后路远孩子不安全，增加住校开支。
高看到，家长们指着一位副镇长的鼻子，言辞激烈，这位副镇长脸都变了色。
镇“两委”当众决定，保留青屿中学，但政府不再追加投资；青屿学生可自愿加入江厦中学，并免去跨校费。群众当场掌声雷动，几位小伙激动地把手中的头盔抛向空中。
“如果不是通过民主恳谈听取群众意见，作出正确决定，当时场面会无法控制，群众也会上访。”高云斌感慨万千。
这样的结果是官员们乐意见到的。高对民主恳谈更深的体验是随后不久的另一个现场，他是直接参与。
2002年11月，温峤镇把工业园区选址方案拿到民主恳谈会场讨论。高云斌和村民们坐在镇领导对面争相发言。这一次，镇两委并没有当场作出决定，而是根据恳谈会上的意见修改了方案，然后请求召开镇人大主席团会议进行人大代表审议和表决。
第二次恳谈会会场发生了变化：原来散坐在人群中的人大代表，向会场中间集中，而其他村民有序地退到后边旁听。镇长向人大代表报告选址方案后，在人大主席团主席的主持下，61位人大代表举手表决，通过了方案。
高云斌十分激动，他第一次感到了镇人大代表的责任和权利。
基层人大被“激活”
同样感到兴奋的温峤镇党委书记蒋招华意识到，民主恳谈结果如果通过法律程序固定下来，更能为公众接受。
2003年温峤镇两会前，蒋招华赶到温岭市，找到温岭市人大常委会副主任吴晓球，拿出镇人大主席团关于《基层合作性民主政治建设若干规定》的草案，请他从法律的角度帮助修改，准备提交即将召开的镇人代会讨论。
当时已临近下班，吴晓球找来法律专家一起商议，随后在附近的小饭店里边吃边修改。温岭第一份将民主恳谈会引入镇人大决策机制的决议草稿，就在饭桌上改定。当年4月18日在温峤镇人代会上通过。
“这是一个标志性的东西。”吴晓球说，“民主恳谈会，与国家的根本政治制度——人大制度相衔接，这意味着民主恳谈开始走上法制轨道。”
在温峤镇这个规定中，对开展民主恳谈的议题、对象、范围、程序、人大表决、实施和监督都首次作了规定。
此后，温岭市的松门镇、城南镇也通过人代会出台了相关规定。
2004年9月，温岭市委发文，出台民主恳谈若干规定，其版本源自上述三个镇。
温岭市委规定，民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。镇民主恳谈议题应由镇人大主席团以及人大代表审议，依法作出决定；村民主恳谈会，应由村民会议或村民代表对讨论事项进行表决作出决定。
世界与中国研究所所长李凡指出，民主恳谈与镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。同时处于“死机”状态的基层人大引入民主恳谈后被“激活”。
在经历了“学校合并”风波后，高云斌所在的上墩村每年都要召开两次民主恳谈会。在年初的民主恳谈会上，村委与村民协商确定当年要做的事以及资金分配，年底的民主恳谈会则对上述事宜总结和评议。
“除了日常支出外，另外的建设项目或资金安排，都会及时召开民主恳谈会，之后经过村民代表大会表决。”
这种模式在温峤镇广泛推行。该镇下金前村至今坚持了11年。“带来的变化就是矛盾不出村，没有刑事案件，一个上访都没有。”温岭市人大代表、下金前村村支书张平彪开心地说。
而推动这项改革的温峤镇党委书记蒋招华两年后调至温岭的经济重镇泽国镇任党委书记。到任的第一年，蒋又干出一件震动全市的事。
2005年泽国镇财政预算公共建设项目有30个，共需1.3亿元，而镇里预算资金只有4000万元。该上哪个项目呢？班子开了几次会，意见都不统一。
蒋招华想到了民主恳谈会，但如何入手？蒋又故伎重演——请教专家，这次他请教的是长期研究浙江地方民主的澳大利亚迪肯大学客座教授何包钢。何告诉他，有一个国际的方法可以一试，那就是“协商民意测验”，让老百姓直接决定地区的公共事务。
在何的指导下，蒋用体彩摇号的乒乓球抽签的方式来选取民意代表。全镇12万多常住人口，每户一个号码，选出了275名代表，恳谈当天，到了259名民意代表。
这些代表被随机分成16个小组讨论，之后，各小组选派出代表带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。然后再小组讨论，再派出代表带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。
会后，259名民意代表对30个项目进行投票。票决结果，12个项目被拟定为2005年城建基本项目，总投资未突破4000万元，另外10个项目作为备选项目。
镇政府将建设项目提交镇人代会表决。92名镇人大代表有84人投票支持，依法通过了12个项目建设。
泽国镇的这次试验其实就是后来蜚声海内外的“参与式预算”雏形。令最初的对话型民主恳谈深化为决策型民主恳谈。
浙江大学经济学院教授史晋川指出，泽国镇的这次试验意义非常重大，通过设定科学、细致的程序，引导公民有序地参与政治，将重大公共事务的决定权由镇领导班子转交给人大主席团主持下的镇人大代表。
尽管这套彰显“最广泛代表性”的筛选机制有着先天缺陷——难以保证民意代表的质量，但其间透露出的信号已清晰可见：政府的钱袋子不是你或我的，而是大家的，每个纳税人都有监督财政预算的权利。
温岭市的新河镇敏锐地捕捉到这一信号，作出了一项震动国内外的重大改革。
破天荒的一大步
新河镇在2003年诞生了中国第一个工资协商的范本，被称为民主恳谈延伸的成果。在此后8年时间里，新河镇长屿羊毛衫行业工会主席带领行业的1.2万名职工与企业老板坚持不懈地进行工资谈判，每年职工工资都有约10%的增长。此举惊动温家宝总理，推为全国经验。
协商民主的理念在这片土壤里滋长，并不断绽开新芽，在2006年再次走到了改革前沿。
这一年，新河镇两会召开前一个月，每名镇人大代表拿到了一份镇财政预算草案。草案非常明细，每一个子项目都列了出来。而在以往，财政预算报告只有粗粗的两大类，钱用于何处无从知晓。
镇人大代表被告知，如对草案有异议，可以5人联名提出修正议案。“这是从来没有过的事，由于草案资金列支很明细，代表们都看得懂。”市、镇两级人大代表、新河镇陆边村党支部书记陈元方拿到草案时很吃惊。
在两会召开前的民主恳谈会上，出现了许多修正议案，“场面争论非常激烈，大家都站在自己的角度为本村争利益。但提出的修正议案都是只增加项目增加支出的，按规定必须要有对应的削减项目，所以许多修正议案被否决了。”陈元方回忆道。
这种状况在之后的几年里得以改观，人大代表将过分关注身边的利益，转向了公共事务。
书记和镇长为了旅游基础设施建设支出是否需要减少的问题与人大代表发生争论，最后还是按代表的意见把预算从200万元减少到150万元。
经过代表们修正的预算草案最终拿到人代会上审议通过。与以往不同的是，表决由举手改为无记名投票。
陈元方没有意识到的是，他们所进行的是一场史无前例的公共预算改革。所谓公共预算，就是将不公开的政府内部账目改变为公开的预算，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支能够符合全体公众的利益需要。
世界与中国研究所所长李凡指出，新河镇公共预算的改革，就是数万人的民主政治，在1949年以后的中国，还是第一次。它是从“民主恳谈”繁衍出的新的民主品类，也是浙江村社民主从村扩展到镇的高级见证。
“这在以前确实是不敢想的，以前开人代会都是‘吃吃馒头，举举拳头’，哪里能对政府花钱指手画脚？”陈元方激动地说。
高云斌颇有同感，他认为这绝不是走形式，“今年温峤镇搞参与式预算，所有人劲都调得足足的。”
“对于乡镇一级政权来说，这绝对是破天荒的一大步，是具有中国乡土特色的社会主义民主创新。”曾三次到温岭考察的复旦大学选举与人大制度研究室主任浦兴祖兴奋地说。
“这太重要了！”浦兴祖说，这是中国人代会上出现的真正的辩论，现在是一个民意多元化的社会，代表着不同的利益诉求。人大要充分表达各方面的意见，通过不同民意之间的辩论，再来投票表决，决策就更具有科学性和合理性。
“推进民主要当真，不能搞假民主。”浦兴祖曾亲历这样的场面：在温岭一次参与式预算民主恳谈会场，镇人大主席团否决了某村人大代表提出的修正议案，10多名人大代表和选民当场愤然退场。“这表明，人大代表和选民们是认真的，这是多么令人欣喜啊！”
阳光下的财政预算
事实上，这种变化是温岭市每一位人大代表乐于见到的。
在2010年3月的温岭市人代会上，新河镇的市人大代表陈元方发现，与以往不同的是，有12个政府部门的预算草案交到了人大代表手中，由代表与局长直接对话。
两个月前，温岭市交通、建设、水利三个部门先为预算进行了民主恳谈，与会的人员除了人大代表、部门负责人外，还有通过邀请和自愿报名的选民代表。根据他们的意见，财政部门修改了财政预算。
这是温岭市将参与式预算监督慢慢引入市级单位的开始。
2010年是温岭发力推广参与式财政预算监督的一年，市人大常委会发文要求各个乡镇全面推广，规定镇人大在人代会前组织召开预算初审民主恳谈会。民主恳谈会参加对象包括人大代表和选民代表。
“尽管法律赋予地方各级人代会负责审查、批准、监督地方财政预算及执行情况的权力，但长期以来，就全国而言，人代会上对财政预算系形式上审查，实质性审查很少。”温岭市人大常委会副主任吴晓球告诉《民主与法制时报》记者。
吴认为，原因在于财政审查预算比较专业，人大代表懂得较少，即使人大常委会财经工委也没有足够的力量来审查。市人代会议程审查时间只有半天，镇只有一个小时，人大代表无从审查。而且政府也不愿意公开预算。“不过，这种情况在温岭市得到改变”。
2010年，温岭市15个政府部门占全市70%以上的财政预算都被晾在了阳光下。
陈元方参加了今年温岭市环保局的预算草案审议。“代表们纷纷向环保局长‘放炮’，有的指责环保执法不到位，有的认为环保资金要追加，局长满头大汗，边解释边擦汗。”
陈元方说现在当人大代表真正有了“当家作主”的感觉。
目睹此景，温岭市人大常委会主任张学明由衷感叹：“人民的钱用得是否科学合理，让人民评判，这是一种历史的潮流。今天教育部门的预算是第一次拿到会上来审议。以前只有教育局局长、财政局局长和分管教育的预算科长等，加起来五六个人知道。这里加起来有五六十人，哪种智慧更大？”
“道理是一样的。”温峤镇上墩村村主任高云斌说，像我们村，有13个小队，每个队都有事要做，向村里要钱，只能通过民主恳谈后确定，然后由村民代表会通过，每个月的支出情况都公开，由村民监督委员会监督，10年来从未有意见。
现在，包括温峤镇在内的各镇，在经过参与式预算后，由镇人大财经小组监督预算执行情况。镇人大财经小组成员由镇人大副主席和人大代表组成。
在陈元方看来，人大代表对镇预算的监督执行比较直接，预算经人代会表决后政府必须执行，但对市部门预算执行监督相对较弱，还没有办法跟踪。
按照温岭市人大规定，镇政府每月都要向镇人大及财经小组报送预算执行情况报表，如有重要财政情况必须向人大报告备案，有重大支出行为必须报人大审查批准。
浙江省人大常委会经过调研，给出了这样的评价：温岭参与式预算实践与温岭能够有效管理政府性债务有着紧密联系。参与式预算可促进政府及部门依法理财、科学理财和民主理财，有助于克服政府随意性花钱和预算“软约束”问题，敦促政府积极控制财政赤字，建设节约型政府。
浦兴祖更看好这项改革，他认为如果人大能够在预算上对政府进行实质上的政治控制，那么，人大这种代议机构也能为以后的政治民主发展创造一个非常坚实的制度平台。
“已经停不下来了”
这其实是一场领导干部的“自我革命”：民主恳谈和财政预算监督实际削弱了党委和政府主要领导的权力。有专家指出，参与式预算的最关键意义就是“由对话替代了对抗，用权利制约了权力”。
“以前每年财政预算都是书记镇长几个领导定，要建设的项目很多，这个蛋糕不管怎么分大家都不满意，还超预算，很伤脑筋。现在让公众直接参与，尊重民意，透明公平，群众满意，领导也轻松了。”温峤镇党委副书记林国华说。
11年来，这种生长于体制之外的“草根”民主，不但没有昙花一现，反而显示出了其持久不衰的旺盛生命力。
在最早实施参与式预算的新河镇，2004年有5800万财政赤字，到2008年已无财政赤字，政府的预备费以及一些办公开支被大幅压缩，民众的怨言也少了。
“已经停不下来了。”温岭市人大常委会副主任吴晓球说，“制度已建立，氛围已形成，没有人敢冒天下之大不韪。”
温岭模式出现后，有许多专家学者都在探究为什么会在温岭而不是在其他地方？同样是民营经济活跃的地方，比如相邻的温州为何没有出现？甚至温岭所处的台州市其他县市也难以推行，尽管台州市委包括浙江省委也认为温岭经验值得总结推广。
温岭市一位领导坦言，对民主恳谈的认识在温岭也有一个反复的过程，党政领导并非都愿意搞，有的认为会搞出麻烦，而且决策效率不高。曾有位部级领导来考察后表示过社会稳定方面的担忧。“现在还有一些领导仍有不同看法”。
比较一致的意见是温岭有一批开明的领导和热心干事的人士。温岭的官员们意识到，这是提高温岭知名度和美誉度的极为难得的一张“政治名片”。事实上，那些最早试水的官员都得到提拔或重用。
经过了数十家媒体的采访后，现在，高云斌这个憨厚的庄稼汉已经很老道地应对媒体，他会时时把上级领导的支持和重视放在嘴边。
“他不是说虚话。”一位镇人大主席告诉本报记者，“如果镇党委书记不支持，或者态度暧昧，参与式预算肯定搞不成。”
至少在目前，在温岭，没有迹象表明参与式预算会在温岭停滞，相反，一些镇像上了发条似的向纵深推进，相互之间还暗暗较劲，力争创新走在对方前面。温峤镇已起草了加强预算审查监督方案，拟提交人大审议通过。
不过，温岭的高层更关心制度的落实和改革的循序渐进。包括参与式预算如何更好地表达民意？人大代表如何参与预算？预算的监督执行？等等，都需要完善和深化。
“这条路注定是艰苦和漫长的。”温岭市人大副主任吴晓球说，“对预算审查监督涉及的面很广，不单单审查数字，而是带来一系列重大改变，包括观念的转变、政府工作方式的改变、权力结构和利益的调整，都会产生激烈的博弈。”
在吴晓球看来，这恰恰是其他地方难以推行温岭经验的症结所在。“但温岭改革中途夭折可能性不大，另起炉灶的风险更大。”
9月中旬，高云斌和其他78名镇人大代表分成几个组检查了温峤镇今年预算执行情况。高云斌感觉满意，他们村的治安和卫生费用已经到位。
“在我们村，如果不搞民主恳谈是无法想象的，村民们肯定不答应。我也不答应，除非我这个村主任和镇人大代表下届不干了。”高云斌很严肃地说。
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