新“圈地运动”将“增减挂钩”本末倒置

　　观察家

　　在“建设用地增减挂钩”方面，我们的政策可能给予了政府更多的权利，比如项目的规划、项目的实施决策、补偿标准等，大多由政府控制，而真正的利益主体，农民，很少能真正有发言权。

　　城乡建设用地增加挂钩政策的要旨是，通过增减平衡，控制一个区域的建设用地总体规模，节约集约利用土地，最终保护耕地。应该说，这是一个充满正面期望的政策目标，但是，最近不断传来的消息显示，这一政策正在被一些地方政府用于如新农村建设、农村“新民居”工程、旧村改造、小城镇化等行动中，成为一种获取建设用地指标的工具。

　　有些地方政府利用“增减挂钩”得到大量建设用地指标，必然要占用大量新的农地，并将其开发成永久的城市建设用地。显然，这已经完全背离了“建设用地增减挂钩”政策的本来目标，甚至本末倒置。

　　从“增减挂钩”的成本与收益比较分析看，宅基地拆迁复垦的成本很低，相反，通过置换得到的等量建设用地所获得收益却远远高于前者。所以，这项政策本身设定了一个有利于地方政府不断扩展增减挂钩范围的利害机制，可以看成是“先天之不足”。这其实是一道非常简单的算术题，任何一个理性人都会知道如何选择。在建设用地指标“紧缺”的现在，地方政府肯定会十分欢迎这样的政策，而且绝不会放过这一难得的“宅基地红利”。

　　政策是公共资源，一个政策不能只是政府操作的一个程序性工具，而应该成为一个利益均衡机制。在“建设用地增减挂钩”方面，我们的政策可能给予了政府更多的权利，比如项目的规划、项目的实施决策、补偿标准等，大多由政府控制，而真正的利益主体，农民，很少能真正有发言权。

　　事实上，农民房屋是否搬迁，并不是必须的；农民宅基地整理后是否用于置换指标，也不是必须的。所以，简单地说，农民对自己的宅基地和房屋如何处置，应该具有一票否决权。但是，我们的政策或者法律是否能够保证这一点？

　　事实上，我们对宅基地的认识也存在一定的误区。从目前中国农村的情况看，宅基地的开发程度本来很简单，其房屋建筑也很简单，容积率及建筑密度相对也很低，并不像城市开发那样具有破坏性，必要时很容易进行复耕。笔者见到的一些宅基地复垦出来的土地，由于长期没有用于种植，其土壤肥沃程度甚至远远好于周边耕作的土地。所以，宅基地并不同于城市建设用地，只能看成是一种“临时性的建设用地”，而并不是真正意义的建设用地，甚至可以当成是“后备耕地”。

　　也就是说，现在如果简单地将所有的宅基地等同于城市“永久性建设用地”，并用来置换等量的建设用地指标，实际上扩大了宅基地建设用地的内涵。表面看似对等，但实际上“置换”的内涵不对等。这就为地方政府扩大挂钩的范围，追逐建设用地指标等创造了技术上的条件。

　　在现在的体制框架下，地方政府具有绝对的权力，如果政策给予他们过多的有利条件，政策很容易被其利用，成为一个逐利的工具。

　　基于以上考虑，“建设用地增减挂钩”政策目标的设置应该更多地基于对农民的尊重，对农民利益的保护，以及有利于农村社会的发展与稳定，增加对政府权力的限制，减少对农民权利的损害。

　　邹晓云（土地问题专家）