浙江洞头县将行政一把手出庭应诉表现纳入考评

　　温州是民告官案件的多发地。可是，在行政诉讼庭审中，被告一方，即行政首长往往不愿出庭。为此，2005年11月1日，温州市政府颁发了《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》，逼着一把手出庭应诉。但是，新问题又来了：官员露面是露面了，却往往一言不发，形同摆设。 最近，温州一个仅13万人口的海岛小县——洞头县的政府法制办印发了《洞头县法治政府建设工作考评细则的通知》，将行政一把手出庭应诉的表现，纳入了考评细则。也就是说，案件的法官需填写《行政首长出庭应诉表现评定表》，从仪表、庭前准备、法律知识、用语四方面对应诉官员进行考核，表格一边还专门设置了“评注”栏。“这一规定全国首创。”当地一位法律界人士说。

　　国家行政学院法学部副主任杨小军认为，新规实质是逼迫官员懂法知法用法，意义深远。

　　事件缘起

　　问题是，首长虽然人到了，但在法庭上基本不说话。整个庭审都是律师，或者机关法制科的工作人员在发言。洞头县法院行政庭原庭长林朝晖说，因为行政一把手“走过场”，这么多年来，只有一个应诉官员在庭审时给他留下一点印象，他就是洞头县公安局局长林宗仁。

　　温州是“民告官”多发地

　　作为市场经济先行之地，温州民众的维权意识非常强。

　　22年前，温州苍南县农民包郑照，因对县有关部门强行拆除其房屋的处罚决定不服，一纸诉状把苍南县政府推上了被告席。

　　虽然法院驳回了包郑照的诉讼请求，但包郑照却一夜成名，被媒体称为“中国民告官第一人”。

　　20多年来，温州的行政诉讼一审受案量，在全省都排在第一位。

　　行政案件增多，但伴随而来的是民告官“难见官”。

　　出招治理法庭“难见官”

　　2005年7月，温州市人大常委会副主任陈志坚带队，到温州市中级人民法院检查工作，结果发现，1990年以来的15年间，审理的所有行政诉讼案件中，温州市一级行政机关一把手出庭应诉的只有1件。

　　当年11月1日，温州市政府颁发了《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》。办法规定，从2006年元旦开始，“本年度的第一起行政诉讼案件”、“社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件”、“法院或者市政府法制办建议行政机关首长出庭的行政诉讼案件”，行政机关的首长必须出庭应诉。

　　“这一制度出台后，民告官不见官的现象，很少看到了。”洞头县法院办公室主任池进峰告诉记者。

　　2009年，洞头县法院行政诉讼结案8件，一把手出庭应诉7件；2010年至今，行政诉讼结案10件，一把手出庭应诉7件。

　　“那些不见一把手的案件，要么是原告撤诉，要么是这一行政部门当年第二起案件，按照规定，当年的第二起案件，行政首长可以不出庭应诉。”洞头县法院行政庭庭长吕虹虹说。

　　首长们为什么不愿说话

　　可是，问题是，首长虽然人到了，但在法庭上基本不说话。整个庭审都是律师，或者机关法制科的工作人员在发言。

　　洞头县法院行政庭原庭长林朝晖说，因为行政一把手的“走过场”，这么多年来，只有一个应诉官员在庭审时给他留下一点印象，他就是洞头县公安局局长林宗仁。“只有他，每次庭审，都比较积极地参与辩论。这是因为，他以前是温州市公安局法制处的负责人，对庭审很有经验。”

　　首长们为什么不愿意开口说话呢？

　　“主要原因是首长对案件不了解，害怕自己说错话。”吕虹虹说。

　　“行政首长们管理的是一个机关宏观层面的问题，而一个行政诉讼案件涉及很多细节，他们确实有可能并不知情。”

　　但国家行政学院法学部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授认为，这并不能成为行政首长不辩论的合理理由。“作为一把手，应该对本系统的法律、政策有所了解，对于具体案件，完全可以在庭审前，通过下属预先了解。”

　　杨小军认为，首长不说话，更有可能是因为理亏。如果本单位在执法中确实存在问题，事实越辩越清楚，可能会让他感觉很尴尬，没脸面。

　　新规出炉

　　在当地相关部门制订的《行政首长出庭应诉表现评定表》上，法官可从仪表、庭前准备、法律知识、用语四方面对出庭行政首长的表现进行考核。

　　新规可逼行政首长开口

　　今年6月，在县政府法制办和县法院举行的“行政执法与行政审判联席会议”上，法官们提出了这一现象，引起前者的重视。

　　随后，一种对行政首长出庭应诉质量进行考评的新规，开始萌芽。

　　今年7月，洞头县政府法制办印发《洞头县法治政府建设工作考评细则的通知》，决定由县法院对行政诉讼案件中，首长出庭应诉的表现，进行打分考评，然后存档，年终汇报到县法制办，法制办再把这一考评结果纳入法治政府建设的工作考核之中。

　　在当地的相关部门制订的《行政首长出庭应诉表现评定表》上，法官可从仪表、庭前准备、法律知识、用语四方面对其进行考核，分为“优良”、“一般”、“差等”三个评定档次，表格一边还专门设置了“评注”栏。

　　洞头县法院行政庭庭长吕虹虹告诉记者，首长表现好，好在哪里？表现差，差在哪里？这些都是“评注”的内容。

　　新规尚待发挥作用

　　洞头县这一新规，今年7月底出台至今，仍未有机会小试牛刀。

　　因为在这期间，开庭审理了两起行政诉讼，但两起都不是行政机关今年第一起诉讼，按规定，行政首长可以不来参加庭审。

　　吕虹虹透露，接下来准备邀请行政首长来参加庭审，尽快让考核制度真正启动。在实践过程中，制度还可以不断完善。

　　专家叫好

　　“我们一直在提倡领导干部学法、懂法、用法。通过庭审和积极应诉，把学到的法律知识灵活运用，对政府机关更好地依法行政很有利。”

　　对于洞头县的考核新规，国家行政学院法学部副主任杨小军教授举双手赞成：“我们一直在提倡领导干部学法、懂法、用法。通过庭审和积极应诉，把学到的法律知识灵活运用，对政府机关更好地依法行政很有利。”

　　不过，杨小军也认为，洞头新规还有一个不足之处，就是打分方不该是法官，而应是县政府法制办的工作人员。

　　“庭审期间，法官很有可能与当事人发生语言上的冲突，这样背景下的打分，很难保证客观公正。同时，法官的主要职责不是考核行政首长，而是审理案件，对首长打分应该是政府法制办的事情。开庭时，法制办也应积极参与。”

　　杨小军还认为，如果行政机关执法存在问题，行政首长最应该积极表现的地方，应该是对案件的最后总结上。总结时，应阐明自己怎么看待本机关执法过程中存在的问题，分析为什么，还要谈谈以后如何避免类似问题再发生。