评论：“农民自建租赁房”利于城乡统筹

　　社论

　　北京市正探索一种新的住房建设模式，以保障流动人口的住房需求。这个做法的核心，是在集体建设用地上建设租赁房，收益归集体所有，农民以一定方式参与分配。这个做法若能进行下去，那的确是统一城乡建设用地市场改革的破冰之举。

　　我国建设用地市场呈现一种比较复杂的状况，而最大的弊端是城乡建设用地市场不统一。有关法规规定，农村集体建设用地只能集体自己使用，特别不能建设住宅在市场上公开出售；被出售的这类房屋，叫做小产权房，被认定不合法。法律还规定，城市的土地归国家所有。按一般逻辑，一个村集体的所在地被划入城市的范围，该地块就属国家所有了。

　　但是，法规是一回事，实践是另一回事。实际上，我国大部分地方的县以下农村集体建设用地的使用未受到有效控制，农民或集体建造的房屋可自由出售给集体以外的公民。还有的地方可把农村集体建设用地转让给外面的居民，用来自由建造房屋。在一些县以上的城市，“小产权房”不允许买卖，但却有了一些变相的买卖。租赁100年，一次性付清租金，算不算买卖？

　　还有，我国目前城市扩张的速度非常快，大量乡镇被规划到了城市范围，可是，就凭一纸政府文件，把一片乡村地区改了行政隶属，或改了名称，农村集体土地就成了国家的土地？实践中，这项法规也难落实。很多情况下，划归城市的农村集体建设用地并没有被征收为国家的土地，政府没有征地的财力。有的土地被低价征收，还要给村集体10%左右的“留用地”，产生很多弊端。

　　法规难落实的主要原因是法规本身存在问题。土地资源作为经济要素，其流转要有利于市场发挥基础性作用；同时，土地权属变更涉及重大利益关系的调整，不能搞“大吃小、强吃弱”。简单说，土地立法，一要尊重市场规律，二要保持社会公正。中共十七届三中全会通过的改革意见，决心要修改法规，例如，意见提出要统一城乡集体建设用地。但遗憾的是，具体怎么统一，至今没有见诸法规的修订。

　　法规修订之前，先允许地方搞“试点”，这是中国渐进改革的特色。北京郊区的大量土地其实从行政关系看属于城市的范围，但北京没有也不可能把这些土地真正收归国有。很多农村集体建设用地事实上还归农村集体。如果这些土地不能按照统一规划搞建设，仅仅限于集体使用，无疑不利于北京的建设。现在，北京已经启动的改革试点有利于打破这个僵局。政府出规划，让农村集体建设用地用于搞流动人口租赁房建设，产生的收入主要归集体，土地的权属没有变化，事情也办了，好处显而易见。

　　之所以这是个“破冰之举”，是因为这个“小口子”有可能变成“大豁口”。例如，我们问：按这个办法建的房屋是不是“小产权房”？若租赁几十年，一次付清租金，和买卖有什么区别？给流动人口租赁，能不能也给市民租赁？不难想象，这个做法距离更大的变更仅仅一步之遥。

　　北京的改革不妨胆子更大一点。政府应摈弃“经营土地”的旧思路，专注于为公共利益管理土地，把主要功夫花在规划工作上。在集体土地建设上，政府不应以城市化之名，通过低买高卖剥夺本属于农民的土地增值收益，而只需要管好规划，给予农民更灵活的政策，保障农民享有充分的自主权，让农民享受到城市化带来的好处，如此，推动城乡统筹发展，均衡发展。

　　此项改革的成败在于规划。规划要法制化，而法制化的基础是民主化。北京各级人民代表大会要介入规划，把规划作为地方法规来对待。人大也可以放权给行政部门，但放权的尺度也要用法律来规范。规划一旦确定，职能部门不能因为“特殊情况”而随意更改或删除。对违反规划的建设，要严格依法惩处。规划出了问题，此项改革的前景就让人不能放心。