房屋征收条例意见稿就近回迁规定被指太笼统

去年年底，重庆合川一处拆迁工地上，工人正在忙碌。二次征求意见稿提出被征收房屋的价值，由评估机构评估确定。资料图片

　　【引言】

　　前日公布的《征收与补偿条例》第二次征求意见稿规定：被征收人选择房屋产权调换的，应当分别计算被征收房屋的补偿金额和用于产权调换的房屋的价款，结清差额。

　　因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　“就近回迁”具体应该如何操作？回迁补偿面积如何折算？如果旧城区改建后变为公共设施，而周边就近地段又无房可供拆迁户选择回迁，问题怎么解决？

　　■ 专家观点

　　回迁权利可用货币补偿实现

　　沈岿(北京大学法学院教授)：此次征求意见稿规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。如果改建后变为公共设施，而周边又无房可供拆迁户选择回迁，此类情况怎么解决？

　　这就涉及旧城改建和旧房改造的区分问题。旧房改造，仍要改造成房子，这样被征收人就有回迁的房源了。但旧城改建则涉及的是一揽子计划，也可能盖工厂，被征收人回迁的权利保障前提就是要有住房提供，这个问题就比较复杂，就不一定要优先保障被征收人回迁的权利了，可以通过货币补偿或产权调换等变通方式来实现。

　　本报记者 郭少峰

　　■ 拆迁户说法

　　支持就近回迁规定尚需细化

　　对于此次征求意见稿中的“回迁应就近”这一规定，目前面临拆迁的北京市西城区拆迁户盛先生表示支持，他说：“无论是按现行市场价格给予现金补偿，还是在同等地段(西二环内)安置同等或差不多面积的住房，我们都可以接受”。但拆迁后，无论是政府相关部门，还是开发商，都未就此问题表态，甚至从未向盛先生家人提出过。

　　“希望新条例能对回迁问题，作出更为细致的规定”，盛先生表示，此次征求意见稿中“政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”这条规定还是太笼统，“回迁就近地段后，能补偿多大面积的住房？例如我们四合院之前住了8户人家，那回迁后是以原拆迁面积为依据提供住房，还是按户数提供住房？这些都有待细化”。

　　本报记者 石明磊

　　■ 政府回应

　　征收改建公共设施回迁方式应更多元

　　此次征求意见稿还对回迁做出了规定，“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”，政府操作时会碰到哪些问题？如果改建后变为公共设施，而周边又无房可供拆迁户选择回迁，问题应如何解决？

　　对此，辽宁沈阳市一位曾经负责基层拆迁工作的官员认为，这种拆迁方式属于为了公共利益拆迁，政府可以用更多元的方式确保被拆迁户利益和诉求。

　　他告诉记者，目前针对公共利益拆迁，沈阳市有几种做法。他举了一个例子，如果要建体育设施拆迁，首先拆迁部门会在该区域附近寻找地段盖回迁房，满足被拆迁户在该地段的回迁需求。如果附近确实没有地可以回迁，他们会选择在离该区域稍远一点的地方找房源，这种房源的价格会远低于该地段的市场价。如果被拆迁户提出要自己寻找房源，政府会在评估价格基础上加20%的补偿款，鼓励被拆迁户自选商品房源。

　　“我觉得这些方式都可以为其他城市拆迁遇到这种情况时借鉴，总体效果是不错的。”不过，他也告诉记者，有的时候遇到不讲道理的被拆迁户，这些条件拆迁户还是不会接受，他们提出不切实际的要求，让拆迁部门很为难。他也希望新规能够在这方面有一个制度上的规定。

　　本报记者 邢世伟

　　行政审批未必影响评估机构中立性

　　【引言】

　　今年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见。十个多月之后，经过调研和修改，于12月15日第二次面向社会征求意见。

　　第二次公开征求意见稿提出，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估机构由被征收人选定。

　　针对这一内容，有观点担忧，评估机构在实操中将面临重重困境。比如，有拆迁户担心，自己名下房产会否遭遇不公正评估？而评估机构会否因为怕得罪主导拆迁的政府部门而得出不中立的结论？此外，如果被征收人因各种原因难以选定评估机构，而最终影响征收效率、拖延项目进度，地方政府又应如何行使权力？

　　■ 专家观点

　　问题1 如果遭遇不公正评估？

　　评估公正性存在制度保障

　　沈岿(北大法学院教授)：评估机构针对不同情况可以有不同评估办法，比如有比较市场法，同一个地点，不同层楼、不同装修、不同新旧程度，不能由被征收人依据小区内最高价来算市场价。

　　现在房屋评估制度比较合理，还想象不出比目前更好的制度。遭遇不公正的情况会有，但可能性较小，而且还有一些制度设计来保证：对评估确定的价值有异议的，首先可以向房地产价格评估机构申请复核评估，如果再对复核结果有异议，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　评估机构为了在市场上生存，不可能对被征收人提出的复核意见不考虑。再就是专家委员会，被征收人如果对专家委员会的鉴定也有异议，并有更加有利的证据，也可以向法院提出诉讼。通过这些程序的设计，把这个问题都尽可能地得到解决。

　　问题2 如果评估公司怕得罪拆迁部门？

　　评估机构发展需被征收人信任

　　沈岿：任何市场中介机构都要由政府审批，企业也要工商管理部门登记，个人开车也要考驾照，这都需要经过政府审批，但行政审批这个程序未必会影响评估机构的“中立性”。如果评估机构符合法律规定，就应得到相关资质，如果不批准就是政府违法，从理论上讲，评估机构是可以申请行政复议或到法院起诉的。

　　将来的评估将更多由被征收人主导，而不是由政府主导，因此价格评估机构不仅要获得相关资质，而且只有获得被征收人认可，获得政府部门和被征收人两边的信任，才能在房价评估市场上获得一定市场份额，否则就没法生存和发展下去。

　　对这一制度的质疑，还是基于旧制度的考虑。当然我也承认，在制度实施过程中肯定会有一些折扣，但实施过程中出现的问题所牵扯到的，不一定是条例本身所能解决的。

　　问题3 如果评估机构难选定？

　　政府或可单方面确定补偿方案

　　沈岿：实际上，征求意见稿中已规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并及时公告。从法律上讲，这实际上就给了地方政府单方面作出补偿决定的隐含的权力。

　　如果被征收人迟迟不选择评估机构，政府可以单方面作出补偿方案和决定。从完善法规的角度看，可以增加一个规定，在不低于多少天的时间内不选定房地产价格评估机构，在被征收人不作出决定的情况下，政府有权单方面作出补偿决定。具体时间可由当地政府来决定。

　　　■ 政府回应

　　挑选评估机构要算“时间账”

　　二次征求意见稿规定，房地产价格评估机构由被征收人选定。辽宁省沈阳市一位曾经负责基层拆迁工作的官员告诉记者，目前沈阳市的做法是区县拆迁部门根据沈阳市拆迁部门提供的30余家评估机构随机选出3家评估机构。同时，区县拆迁部门从被拆迁者中选出10名被拆迁户代表，由10名被拆迁户代表从3家中选择1家进行评估。

　　“这种方法既保证了评估机构的公平性，又能对拆迁的进度有积极作用。”该官员称，根据目前的实施情况看，用这种方式选择出的评估机构的评估价格基本与该地段的市场价相同，被拆迁户也都比较满意。

　　其认为，征求意见稿称完全由被拆迁户选择评估机构在操作层面上可能会有欠妥的地方，比如被拆迁户可能对评估的事情完全不懂，寻找选择评估公司会有很大的时间成本，这会影响拆迁进程。

　　“如果被拆迁户找不到评估公司，可以申请政府部门提供帮助，被拆迁户从政府部门提供的评估公司中选择，这既可以保证被拆迁方的利益，又可以提高拆迁效率，两全其美。”该官员说。

　　本报记者 邢世伟

　　■ 拆迁户说法

　　被拆迁人盼评估公平公正

　　称即使评估价低只要有充分理由就将接受

　　“能让第三方评估机构介入征收补偿，就是一个进步。”对于此次新拆迁条例所提出的房屋价值补偿、就近回迁等几条意见，北京市民盛先生表示支持。

　　补偿价不再“一言堂”

　　7年来，盛先生一家一直被拆迁问题所困扰。今年8月，他们祖居三代位于西城区金融街附近的四合院，在第三次收到拆迁令后，遭到强拆。拆迁补偿及回迁安置等问题，至今仍未与开发商谈妥。

　　盛先生说，遭到拆迁的四合院面积为900平方米，是其祖父在“文革”前购买，手续齐全。其后，祖父的5儿3女，分8户居于此院，合办有房产证2个。出租四合院空闲房屋，是多数人的主要经济来源。2003年，四合院被列入拆迁范围。

　　这几年间，盛先生一家曾多次就拆迁补偿价格同开发商商谈，但开发商提出的补偿价过低，令他们一家十分不满。他说：“2006年夏天，四合院附近的商品房价格，均价都在每平方米三万元以上，可所定补偿价每平方米只有8600多元，差得太多”。

　　盛先生表示，自己“举双手赞成”第三方介入征收补偿。“这将使得政府与开发商在补偿定价上改变‘一言堂’的现状，所定价格会更合情合理，也更能让拆迁户们信服。”

　　认为评估价应严格执行

　　对于评估机构的选择，盛先生也有自己的担忧，“首先必须保证我选择范围内的评估机构，都具有独立性，能自主经营，而不是某个房地产公司的下设机构，能替被拆迁户解忧、说话”。盛先生认为，选择评估机构，公正公平是最基本的要求，其次才会考虑其业务能力。

　　如果评估机构算出的补偿价与心理价位有出入，盛先生表示，只要评估机构拿得出让自己信服的理由，他就会认同这个价格，即使会比预期低一些。他说：“既然规定能自己选评估机构，那对于机构所定的补偿价格，政府部门和开发商就要严格执行，不得推诿扯皮，这方面，新条例需要有更细致的规定”。

　　“我不期望新条例能把所有问题都解决，但不能在拆迁问题上，牺牲老百姓太多的利益”。盛先生说，对于新拆迁条例的两次民意征集，他始终非常关注，并期待其早日实施。不过，他现在担心，像自己家这样已经被强拆的住户，能否被纳入新条例的规定范围。

　　本报记者 石明磊

　　征收实施机构性质职责有待明确

　　【引言】

　　前日公布的《征收与补偿条例》二次征求意见稿规定：市、县级人民政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担本行政区域房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

　　房屋征收实施机构跟政府是怎样的关系？到底属于什么性质？征收实施机构归谁管，其人员编制、经费如何安排？在房屋征收与补偿的具体工作如何保持中立？

　　■ 专家观点

　　征收机构应作为政府事业单位

　　征收实施机构禁止以营利为目的，专家称不应该是拆迁公司

　　沈岿(北京大学法学院教授)：房屋征收部门其编制有限，在征收期间要做入户调查等工作，这么多工作他们做不过来，因此要委托房屋征收实施机构进行。“房屋征收实施机构不得以营利为目的”，征求意见稿中这么一条规定该怎么理解，这也是需要进一步完善。

　　房屋征收实施机构跟政府之间的关系，应该是作为政府的事业单位，附属在政府机构下，而不是拆迁公司，如果还是按拆迁公司来做还是不合适，因为拆迁公司还是要以营利为目的。但这也涉及到编制等问题。

　　这种委托是没有问题的，既然委托了，房屋征收实施机构在房屋征收过程中的行为就应该由其委托机关，也就是房屋征收部门负责，因此房屋征收实施机构也不能在征收过程中为所欲为，他们的行为会受到委托部门的监督。

　　王轶(中国人民大学法学院教授)：征收实施机构，可以预期的是可以部分的解决问题，原因在于以前很多具体实施征收决定的直接就是利益相关人，他就是这块地被征收后开发的那个人，他的利益驱动可想而知，但如果有个附属于行政部门的征收实施机构，从这方面来说有积极作用，但其作用究竟如何，因为以前没有过，还很难预期，机构如何组成、职责范围怎么确定，肯定是法规出台后的事情。要注意这个机构在实现公共利益和保护被征收人权益方面做好平衡，既然是个实施机构，这个法规立法的重要目的就是在这两种利益中间实现均衡，恐怕相当大程度要通过实施机构来完成，对这个机构来说应该是个很大的挑战。

　　■ 政府回应

　　委托机构拆迁实质是拆管分离

　　摆脱拆迁部门既当运动员又当裁判员的尴尬

　　此次征求意见稿规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担房屋征收与补偿的具体工作。

　　对此，辽宁沈阳市一位曾经负责基层拆迁工作的官员认为，该规定的实质就是拆迁工作实施拆管分离。他介绍，目前沈阳市已经在这么做了。从2004年开始，沈阳市拆迁工作已经实行拆管分离，每个区拆迁部门都成立了拆迁公司，公司为股份制结构，工作人员有少部分人员是原来拆迁部门的人员，更多的是社会企业的工作人员。“拆迁部门主要负责拆迁部门的管理，拆迁公司负责具体的执行拆迁工作，这样拆迁部门就摆脱了以前既当运动员又当裁判员的尴尬。”

　　对于拆迁部门和拆迁公司的关系，该官员称，两者都是独立的法人单位，拆迁部门负责管理拆迁公司，约束拆迁公司的行为。拆迁过程中，拆迁部门会与拆迁公司签订拆迁合同，合同上写明具体的拆迁时间，拆迁部门给拆迁公司一定拆迁服务费用。

　　“沈阳的拆迁制度已经很正规了。不过，我知道一些小城市仍然是政府负责拆迁。”该人士称，沈阳模式目前也处于过渡阶段，未来沈阳市有意让拆迁公司完全社会化，政府部门通过市场化方式引入拆迁公司。

　　本报采写/本报记者 郭少峰 杨华云 邢世伟