政府禁烟因烟草业是纳税大户不忍下手致控烟难

　　1月6日，中国疾病预防控制中心等部门发布了一份名为《控烟与中国未来》的报告。

　　报告显示，从2002年到2010年，中国烟民的数量仍在3亿以上，居高不下，而中国烟草的产量增加了40%，涨势居全球之首。如果按照《烟草控制框架公约》所规定的烟民数量控制、烟草产量控制、烟草社会影响力控制等因素核入百分制计算，我国的控烟成绩为37.3分，居于百余个公约缔约国的最后几位。

　　1月9日，是我国签署《烟草控制框架公约》五周年之日。按照公约缔约国协议，五年作为汇报控烟工作的关键节点，该项报告将作为评估成果递交给世界卫生组织，展现控烟成果。显然，这个成绩并不乐观。

　　“如何做出一个既服众又管用的法律”

　　“时至今日，我国仍没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，控烟工作连起点都没有做好，怎么可能得高分呢？”手捧这份“成绩单”，中国疾病预防控制中心副主任杨功焕低落地说。

　　由于控烟是一个“大社会工程”，牵涉的地方利益、企业效益、个人权益问题都极为敏感和复杂，所以如何制定出一个既服众又管用的法律成为难点。“一些小国家，比如爱尔兰、挪威、乌拉圭等，可以全国立法控烟，但是在大国，一般都需要从地方立法开始。”国家控烟办副主任姜垣说。

　　其实，我国的地方“控烟令”并不少见，北京、上海、杭州等150多个城市都曾颁布过相关的规定，可是，雷声总是大过了雨声。

　　据控烟界人士介绍，1995年，北京市就曾颁布《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,对违反禁烟规定的单位可处1000~5000元罚款,对个人可处以10元罚款。但近五六年来，北京市未对任何个人进行过吸烟处罚，有“违”无“罚”使“控烟令”形同虚设，效果自然可想而知。

　　按照《烟草控制框架公约》规定，在履约五年时，缔约国应当广泛禁止烟草广告、促销和赞助活动。但控烟界人士表示，电视上还在播放有烟企背景的广告，许多地方电视台，以香烟品牌冠名的节目和剧场数不胜数。

　　北京水平律师事务所律师张友善告诉记者，《广告法》对烟草广告的禁止很不全面，留有很多模糊地带。例如，《广告法》第十八条规定：禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告；禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告；但对烟草的户外广告、间接广告以及烟草品牌的延伸和品牌共享等其它形式及烟草促销和赞助等问题都没有明确定义和相关限制。

　　另外，慈善的“擦边球”也让烟企难逃做广告的嫌疑。据中国控烟协会统计，2009年9月到12月间，52家烟草企业捐赠公益及文体活动达79起，覆盖全国40个县市。“烟企最喜欢的是希望工程，因为这个项目影响力大，利于宣传，而且学校也可以以烟企的名称命名，这是多大一个广告啊！”一位业内人士介绍说：“比如红云红河集团建的菜园希望小学，附近的红云烟就卖的特别好，村民有报答的心理。”类似的希望小学还有中南海爱心小学、红塔希望小学、安徽中烟希望小学等，而在四川烟草希望小学的教学楼上赫然是“中国烟草”的标识，楼下的石板上写着“立志奉献社会，烟草助你成才”。

　　关键是“以税控烟”

　　“归根结底，控烟难最主要难在了钱的问题上。”虽然专家们在控烟举措上观点各异，但对于控烟难的原因却达成了共识。杨功焕表示，烟草行业是纳税大户，导致政府很难对其“下手”。

　　几个数字就能说明烟草行业的财大气粗。根据国家烟草专卖局公示，2009年，中国烟草行业实现工商税利达5131.1亿元，占全国税利总额近10%。其中，云南、湖南、贵州、河南等省的烟草税利都占到全省总额的两位数以上。十多年来，烟草行业一直作为纳税大户为地方经济和国民税收提供强大支持。

　　但在控烟人士看来，烟草这个“钱袋子”早已入不敷出，是一笔全社会共同“负债”的亏本买卖。

　　《控烟与中国未来》显示，在我国，烟草导致的健康危害已使其社会经济效应呈负值，2010年，其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负600亿元。“这意味着，由吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的总成本、缴税总额、就业贡献等价值总额，而且在未来20年这种净效益还会增大。”杨功焕说。

　　《控烟与中国未来》预测：到2030年，中国因吸烟而导致的年死亡人数将达到300万，占40岁以上人群死亡归因总数的25%。杨功焕认为，烟草已经成为导致中国慢性病快速上升的“头号杀手”，烟草业已成为最大的健康危害型产业，是名副其实的“大毒草”。

　　《控烟与中国未来》认为，“以税控烟”可以达到控烟与税收的平衡，在20年内实现转变。

　　控烟界人士表示，中国卷烟价格一直较低，仅以万宝路在15个国家的售价为例，在中国的售价为2.04美元，处于“低价国”队列，而在南非的售价为2.69美元，新加坡为9.39美元，挪威为11.48美元。提高烟草税有很大的现实空间。

　　相关研究表明，卷烟价格每提高10%，高收入国家总体卷烟消费就会减少约4%，发展中国家总体卷烟消费则会减少8%。

　　2009年5月，财政部和国家税务总局联合下发了《关于调整烟草产品消费税政策的通知》，将甲类卷烟的从价税税率由原来的45%调整为56%，乙类卷烟的从价税税率由原来的30%调整到 36%，卷烟批发环节还加征了一道从价税，税率为批发价的5%。

　　但据杨功焕介绍，相关调税政策并未导致“税价联动”，“税收提高了，涨价烟的数量却很有限”，而且“烟草品种和销量都有扩大的趋势。”

　　红云红河集团的一位人士告诉记者，在整个烟草行业的利润分配中，国家税收和烟草专卖各占40%左右，生产企业和销售终端各占不足10%。为保证生产链的稳定，增加的税收多在流通环节被消化了，多个销售环节的利润空间被压缩，为烟企平摊调税压力，所以，调税并没有影响生产和销售的环节，税收和价格完全脱离了，自然就难以撬动“控烟”的目标。

　　另外，调税的力度和结构也颇受控烟界人士的质疑。与国际卷烟税率65%~70%相比，中国卷烟税还是徘徊在低位。中国社科院财贸所研究员杨志勇指出，控烟的关键在于提高低端卷烟的税率，也就是乙类卷烟。可是，相关部门在调税时，反而侧重调整高端卷烟——甲类卷烟的税率。“高端香烟主要作为礼品和奢侈品消费，税收上调意义不大。”

　　2007年，我国成立了由八部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组，其中，工信部为组长单位。

　　“别说五年，就是再过五年、十年，中国控烟都难有成效。”一位业内人士不屑地说：“工信部和国家烟草专卖局都在提倡"卷烟上水平"呢！控什么呀？人家要发展！”

　　2010年初，时任工信部部长的李毅中在全国烟草工作会议上表示，“要把控制烟叶生产规模作为行业工作的中心任务”，同时，烟草产业要“切实提高运行质量和效益，努力实现又好又快发展”。既要“控制”又要“发展”，控烟界人士表示，工信部面临着不小的考验。

　　杨功焕等多位公共卫生专家建议：把控烟纳入 “十二五”规划，制定国家级的专项控烟行动计划，并在国务院层面，作出控烟的重大决策和部署，同时，对烟草行业实行政企分开。（李妍）