《瞭望》文章：重启财税改革

　　《瞭望》文章：财政改革渐进“政改”

　　以街头游行和直接选举致使政权更迭的所谓“颜色革命”为参照，财政改革可称作“要钱不要命”的温和式改革

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　段羡菊沈锡权薛凯

　　《瞭望》新闻周刊记者年前在浙、湘、桂、京调查研究感受到，借鉴30多年前中央以“大包干”为突破口推动了农村改革进而启动了整个经济体制改革，目前财政改革正是当今改革的最佳突破口之一。决策层可以把财政公开作为改革“多米诺骨牌”中的首张，然后带动预算体制改革，影响行政管理体制改革，渐进并影响深远地切入政治体制改革。

　　阳光财政开启预算改革

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月实施，财政公开的步伐逐渐加快。财政公开尊重了公众的知情权，使得资金使用可以接受到外部监督，给各级政府部门花钱套上了“紧箍咒”，受到强烈关注与普遍赞扬。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算，往常每月点击量不超过3万次，公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

　　更有实质意义的财政公开，是在预算方案确定之前的“公开”。浙江省台州管辖的温岭市五年前即开国内先河，在乡镇试点“参与式预算”。温岭市委书记叶海燕向《瞭望》新闻周刊介绍，现在已在全市乡镇推开并形成了多种模式。比如，新河镇在镇人民代表大会最后票决预算修正案前，增加了人民代表大会辩论程序；泽国镇在镇人大代表审议之前，通过公开摇号等形式产生民意代表，投票决定财政资金投向哪些建设项目。

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端。正因如此，广州市财政局等先行者公开预算方案后，公众在肯定之余，接着发现看不懂、看不明白，质疑是“虚假的公开”。为此，温岭推行“参与式预算”过程中，规定市、镇两级政府制定预算时必须详细，为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案。还创建制度规定，只要五个代表以上联名，就可以提出预算修正案。专门请财经专家培训人大代表。

　　目前，国内大部分地方的各级政府尚未推行财务公开。据本刊记者调查，主要原因有三：一是“不想公开”。部分官员担心职务消费利益受损，灰色支出空间压缩；二是“不愿先公开”。大家都处于观望状态，不做出头鸟；三是“不能公开”。

　　广西一位县长向本刊记者解释道，同是乡镇长，这个县和一街之隔的市区管辖乡镇相比，干部津贴收入要差一倍。本刊记者采访的浙江温州等地的公务员、教师津补贴一年过6万，而湖南、广西不少县只有万余元。

　　再如每一台公车费用的财政预算，本刊记者采访的广西某县一年约7000元，湖南某县一年约8000元，浙江某县约2.5万元。很多地方官员担心，公开以后，就会使存在不同行政层级、不同地区、不同行业的财政保障水平，以及公务员、教师的收入差距全部曝光，引发更大的社会矛盾。

　　倒逼行政体制改革

　　湖南省今年全省推行财政“省管县”，资金拨付精简了地市环节，多位受访县干部反映，“现在，‘市刮县’失去空间了，‘雁过拔毛’的可能性不存在了。”“省管县”财政改革连锁触动行政管理体制改革。这一点在较早推行这项改革的浙江省特别明显。

　　2009年，在此前多轮对部分县“放权”之后，浙江出台了全国首部推进“扩权强县”的省级政府规章，443项省级审批权限一次性下放到有县（市），被称为“浙江最大一次权力下放”。该省财政厅地方预算处处长倪学军向《瞭望》新闻周刊介绍，正是财政管理向县级放权，打开了行政审批放权的空间，有效刺激了县域经济的发展。

　　“公务接待、公车使用、公费旅游”等居高不小，浪费财政资金，助长腐败，损害执政形象，是行政管理体制的一个顽症。湖南省公安厅从2009年以来，为了解决接待中讲排场、奢侈浪费和互相攀比现象，厅党组决定从省委常委、公安厅长李江开始，每月将厅领导与各处室的接待费面向全厅干部职工公开，效果立竿见影，紧邻公安厅的三家高档餐馆生意一天不如一天，只好将门面转让出去。本刊记者从省公安厅纪委了解到，实施以来接待费用降了四成；初步反映节俭风气正在形成，公众形象也得到提升。

　　决策前“拍脑袋”，决策时“拍胸脯”，出了问题“拍屁股”走人，留下一堆问题和债务，类似的地方政府决策祸患无穷。本刊记者采访的湖南、广西等中西部很多地区，近年来对乡镇实行“乡财县管乡用”，取消了乡镇财政的举债权，有力扭转了乡镇不顾实际盲目决策、债务急剧膨胀的现象。

　　2009年，浙江省委组织部和财政等部门合作，设置政府负债率等指标警戒线，同时把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系，列入审计范围。截至2009年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，并且向社会公开，成为在国内债务控制得比较好的省份。

　　众多采访对象向本刊记者反映，这两项改革必须齐头并进，才能互动双赢。行政体制改革不到位，财政改革也要被拖后腿。反映最突出的现象，乃是财政部门预算之所以难以执行、决算往往拖延到第二年下半年，在于各级政府年中出台的政策太多、领导超出计划的事情做得太多，这就导致支出膨胀，预算缺乏刚性约束。再如，从中央各部门的行政审批权力看，仍然过大且不透明，使得专项转移支付资金拨付过程中的浪费与腐败现象突出，地方政府多怨声载道。

　　“政改”的稳妥切入口

　　无财不政，“财”“政”攸关。把财政体制改革当作政改的稳妥切口的思路已经出现。财政部财政科学研究所所长贾康接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，中国可以通过推进理财的民主化、法制化，首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，包括人大审议预算制度权力的落实，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为，这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

　　据本刊记者走访调查，以“财改”推动“政改”的“共识”的主要支撑是，越来越多的国人认识到，民主的核心不仅仅是直接选举，还在于“预算民主”，即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义，而财政体制改革正可以“牵一发而动全身”，对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题，都能起到牵制作用，因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外，财政改革不会造成社会动荡。

　　贾康等学者介绍说，1880年前，美国虽然建立了直接选举和三权分立制度，但政府机关腐败满天飞的现象突出存在。1880年到1920年，美国经历了一个所谓“进步时代”，期间美国并没有正面展开看起来很激进的政改，而是主要从建立精细的预算制度、严格约束政府支出入手，并配以舆论监督等表达机制，走过了这个混沌时期。虽然中美政治制度不一样，但美国做法不无启示。

　　尤为关键的是，财政体制改革能够扩大公民的政治参与，推动社会的民主化程度，塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索，往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。

　　叶海燕告诉本刊记者，财政预算方面的审查权利一部分让渡给人大代表与民众后，“官员的权力变小了，市委、政府的压力大了”。但人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制；同时，政府的行为更有合法性了，为民办事效率提高了，有的事情政府没钱做，公众也能够理解，而不像以往常抱怨政府“无能”、“腐败”或“不公平”；此外，法律赋予的人大审议预算权较好落实。

　　实施以“财改”推进“政改”的改革思路，这条路径绝不会一帆风顺，能否成功的关键，乃在于中央要强力推进财政体制改革的同时，加强行政管理体制乃至干部人事制度改革的互动，从而遏制各级政府与领导干部的利益膨胀空间，破除改革的阻力。□

　　《瞭望》文章：赋税变迁镜鉴王朝兴衰

　　历史经验表明，任何脱离“促进民众收益最大化”的财税改革和税权制度，破坏而不是滋养国家的繁荣昌盛

　　文/辛向阳

　　中国是世界历史上创立税收与税权制度最早的国家之一，有极为丰富的税收与税权制度的历史。中国历史上赋税制度经历了多次大的变革，从春秋末期的“初税亩”——首次以法律形式认可土地所有权和地主经济的合法地位，到唐代的“租”、“庸”、“调”制，唐中叶的“两税法”，明代的“一条鞭法”及清雍正年间实行把人头税摊入土地、取消地主豪绅不出丁税特权的“摊丁入亩”制度。

　　赋税制度的历次重大改革，既有促进生产力发展、繁荣经济的经验，也有重税亡国的教训。合理、有效的税制支撑着经济的繁荣与社会的进步，同时也深刻地影响着中央与地方的经济、政治关系。熊彼特在1918年曾指出，研究财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”，研究税制变迁的历史更有助洞悉经济的变动。

　　税权划分是制度核心

　　春秋战国时代，王权衰落，诸侯崛起，周王朝的中央税收制度逐渐被诸侯的地方税权所代替。春秋时期，各个诸侯国相继实行“履亩而税”的田赋制度，均有完全独立、十分完整的征税权。诸侯国各自设立征税机构，并根据其“诸侯国情”确定不同的税制。

　　如齐国的“相地而衰征”，即根据土地的好坏或远近分等级征收田赋；鲁国的初税亩，即不分公田、私田，均按亩缴纳租税；楚国的“量入修赋”，即根据收入的多少征集军赋；郑国的“作丘赋”，即按田亩征发军赋。

　　秦始皇统一中国后，在中央一级设置治粟内史一职，主管国家财税，并辅有两丞分别掌管田赋和钱布。同时，秦王朝在郡一级设地方税务机构——少府、户曹、仓曹，分掌地方财税。自秦以后，国家财政收支与皇室收支开始分开管理，分设管理机构。秦代主管中央赋税的官吏是治粟内史；负责收取山海池泽税以供皇室之用的是少府。

　　汉朝的税权制度基本承袭秦制，但又有不同。汉武帝时采纳桑弘羊的建议，实行盐铁专卖，在各地设盐官，在产地设铁官，管理盐铁专卖和征税。这就把国家最大、最主要的税源控制在中央政府手中。

　　在税收制度上，唐前期实行中央高度集权的税收管理制度。这个体制由中央、州、县三级构成。国家税收由中央统收统支，地方政府只有依法征税、纳税与输税的义务，没有制税的权力与擅自支用国家税收的权力。唐前期，中央政府主管税收工作的部门是户部、司农寺与太府寺。其中户部是税管工作的中枢。

　　户部对税收工作的管理，有以下几个方面：制定地方政府征税的依据——“度支旨符”与“度支长行旨”，制定地方政府纳税的标准——“作样颁州”与“样输京都”，规定地方政府完税与解缴入库的期限，规划税物的积储地点和中转路线。

　　安史之乱结束后，唐中央朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方。于是，从法令上看，唐后期的税收就有了两大类目：一类是中央直接受益税。这些税由中央政府直接征收与支用，故总称为中央直接受益税。但在现实中，常被藩镇非法分割。另一类是中央与地方分享税，即唐后期颁行两税法所规定的两税。

　　整体上讲，宋王朝在960年-1276年这300多年的统治中，特别是北宋时期，税权是高度集中的。在财税法度上实行“天下支出悉出三司”，地方经费要由朝廷统一控制和管理，防止地方政府为了增加自己的支出而侵占、挪用中央税收。这是从支出的角度来加强中央税权集中的。

　　元代由中书省统管财政，后设尚书省代替。地方由行省综领督办，由路府总领征收。这是一种逐级科敛的体制，即在路总管府总领的前提下，实行元代规定的“府科于州，州科于县，县科于民”的体制。这一体制的层次是比较多的，这使中央财权更为高度集中。

　　明代税权制度有自身的特点：其一，从中央税务机构与地方税务机构的设置来看，它第一次将中央与省级行政机构结合起来，形成征税的主体；其二，明代财税征收主要有三种方式，一是中央直接征收，二是州县征收后上解中央，三是地方征收后留为己用。其中前两种在全部税收中所占的比重一般在70%～80%左右。这说明中央税权是高度集中的；其三，中央对地方税收有经常性的监督检查制度。中央颁布有关征税的法令，并派人亲自监收赋税。户部屡有严责地方官完办税粮之奏请，并且往往能得到皇帝的批准。

　　清王朝最初实行的是解款协款制度。这一制度的主要内容是：中央政府统一管理全国的收支，户部拥有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉中央命令征收各项赋税，存入公库，然后奏准开销各项经费，如有节余均须解运中央或收支不敷的邻省。

　　雍正在税制方面进行了两大改革：其一，实行摊丁入亩制。雍正二年（1724年），他在全国普遍推行“摊丁入亩”，即将定额的丁银平均摊入田亩，再以田亩为依据，并入田赋课征。取消了几千年的人头税，促进了农业的大发展。简化了税制，既节约了征收费用，又便利了中央的督管。增加了财政收入，充裕了国库；其二，以耗羡归公为手段，扩大地方督抚的支用权。

　　分成比例知兴衰

　　从汉到清，中央与地方的财税分成比例明显不同。

　　汉代中央与郡的赋税比例一般是4:6或5:5，中央的财政收入一般不高于地方。唐代初期，中央与州的财税比例一般为5:5，即一半留州，一半上交中央。唐后期实行两税三分制，州将全部财税分作“上供、送使、留州”三部分，在留州、送使之后的剩余部分作为“上供”。中央掌握的财政一般低于全国两税收入总额的一半，一般为4:6或者4.5:5.5。

　　宋代对地方政府采取“制其钱谷”的政策，各州赋税收入除日常供给外，凡钱帛一类一概“辇送京师”，于是，中央与州的财政分成比例一般是中央高于地方，大致为6:4或6.5:3.5。到了元代，这一比例继续向着有利于中央的方向发展。根据武宗时中书省“常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭”的奏言，可以约略估计，各地财赋汇总行省后，上交中央与留省自用的比例为7:3，即中央占70%，行省占30%。而明代央地分成达到中国封建王朝最高峰8:2。即使清代仍然高达7:3。

　　从历史上中央与地方财政分成比例的变化中可看出：中央财政掌握的比例一般应在60%～65%之间最恰当。如果低于50%，特别是低于40%，那么地方就容易形成割据和分裂。因为地方财力一旦与中央财力对等，甚至超过中央财力，地方政府只要略微施加一点影响，权力的天平就会倒向自己一边，中央政府将受到挑战。

　　但中央掌握的财政比例如果高达70%甚至80%，地方将失去积极性和责任心，地方政府会认为自己完全是为中央政府卖力，得不偿失；地方政府的支出将超出收入，地方政府将处于紧运行状态；贪官将拼命搜刮百姓，造成官逼民反。

　　比如元代的灭亡正在于此。一方面，元代地方官不敢擅自动用属于国家的府库帑藏，为满足衙门费用之需（地方官府经费通常由朝廷确定，仅够开支的1/3），只得私下向百姓征敛，使得民怨鼎沸。而此时，元朝廷内讧不断，上下分崩，水火击射，左右攻伐。终于在1368年8月，明将徐达攻占大都，元朝灭亡。

　　镜鉴启示

　　启示一，财税权力的纵向配置不是为了仅仅在中央与地方之间进行权力分割，而是为了推动经济发展和民生改善，尤其是让老百姓获利。

　　历史上财税权的配置，基本上是在中央王朝与地方政府谁获利上进行制度安排，不管谁获利，牺牲的可能都是百姓的利益。中央王朝与地方政府不管是谁获得了更多的税收，基本上都是满足自身的需要，并没有用于百姓生活的改善。新中国建立后，中央政府与地方政府在财税权上纵向权力的配置，解决的是由谁和如何为广大民众提供更多公共服务的问题，这种权力的划分有一个基本出发点：促进民众收益最大化。

　　启示二，不断推进财税体制改革，使改革的进程与经济社会发展的进程相适应。

　　中国几千年来的封建王朝不断进行财税体制的改革，其改革的目的是为了在当时历史条件下尽可能地加强中央政府的权力，确保王朝权力的持久性。今天同样要不断推进财税体制改革，目的是为了更好地推动经济社会又好又快发展。应当在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。

　　这里的关键是对事权的界定，要深入研究中央政府、地方政府事权的内涵、范围以及各自的特点，对事权背后的财力要求进行分析，找到事权划分的基本依据。同时要逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

　　启示三，中央与地方财税权力的比例划分不应仅仅局限在数量上，应当着力于发挥地方积极性的同时，防止地方政府极力把自身的财税收入最大化，从而损害中央政府的调控能力。

　　当年唐宪宗的“两税三分制”，意味着唐王朝中央政府正式承认了地方州郡和藩镇在财政上的权力。这一制度既保证了中央财权的集中，又有利于地区经济的发展。但由于唐后期三权衰败，中央税权受到严重挑战。藩镇不择手段地争夺两税上供额，于两税之外加税，增加地方税收。藩镇常常分割中央对于工商税的法定征收权，自设税务机构，截留、挪用中央财税。现在，虽然不是出现“藩镇割据”的问题，但地方政府把地方税收最大化的行为有可能会影响到国家利益。

　　例如，1月6日，《控烟与中国未来》报告指出，以百分制评价我国对世界卫生组织《烟草控制框架公约》关键政策的执行情况，我国平均得分仅为37.3分。和其他国家相比，我国的履约情况处在100多个公约缔约国的最末几名。造成这一状况的原因很多，其中一个重要原因在于烟草税属于地方收入。一些地方政府存在鼓励吸烟的动力，如有的地方发红头文件，为各机关单位指定香烟品牌；有的地方政府推动烟草企业上市，做大做强。类似的问题应当引起注意。□（作者为中国社科院马克思主义研究院研究员、博士生导师）