《瞭望》文章：重启财税改革

　　《瞭望》文章：财税改革与经济转型

　　加快发展方式转变，既要借重财税改革的制度驱动力，也要尊重财税科学的自身规律

　　文/齐守印

　　党中央、国务院已经明确，我国“十二五”时期经济工作以加快发展方式转变为主线。财政作为政府施政的基本物质手段、政策工具和体制保障，势必围绕主线深化改革，完善财政政策机制，为经济转型发展提供有效助力。

　　仅就纯粹经济内涵而言，我国转变经济发展方式主要包括两个基本方面：多层面地调整优化经济结构，全面提升产业技术水平。核心目标是减轻经济发展对投资、外贸出口、国外核心技术的过分依赖，和对资源、环境带来的过大压力，转而强化经济发展的技术、质量和竞争力，从而实现能够产生更高效益和更多实惠的长期可持续发展。深化财税改革、完善财税机制，必须以上述基本内涵和核心目标为主攻方向，做到有的放矢。

　　同时应看到，我国经济发展方式存在的诸多问题，固然有财税政策和体制方面的原因，深化财税改革、完善财税政策与机制对加快经济发展方式转变完全必要，但也应认识到，财税政策和体制的调节作用也有其局限性。这一方面是因为由公共财政本质所决定，财政措施不适宜过多地向市场竞争领域延伸使用；另一方面，各级政府财力有限，过多地用于经济领域，必然减少对社会公共领域的投入，加剧经济与社会发展之间的不协调，从而背离科学发展观的要求。

　　完善财税政策力促产业技术进步

　　我国绝大多数产业技术水平、产品技术含量低于发达国家，特别是高端制造业缺乏拥有知识产权的核心技术，是我国经济发展方式落后的突出表现和主要症结之一。为了破解这一深层次矛盾，这些年国家相继出台了一系列财税政策，但其效果不够理想，有待进一步研究改进。

　　促进科技进步的税收优惠政策。国家已经出台的政策包括增值税转型、新产品新技术研发税前扣除、固定资产加速折旧，等等，其优惠程度已不亚于发达国家。然而，这些税收优惠政策的效果远未达到预期。

　　从政府方面来讲，其中一个重要原因，是由于政策宣传不够，很多企业并不知道这些政策的内容和享受途径。另一个原因则是一些地方政府和有关部门出于某种考虑未能认真兑现税收优惠政策。

　　有鉴于此，当前的首要任务应该是采取措施把已经出台的税收优惠政策落实到位、用足用好，努力提高政策实施效果，而不在于出台更多新政策。其中一项重要措施，就是要加强税收优惠政策的宣传，让所有企业家喻户晓，使之自觉运用这些政策，并监督有关部门不折不扣地兑现税收优惠，以增强企业科技进步的能力。

　　近两年来，河北省财政厅着眼于用足用好促进企业科技进步的税收优惠政策，通过系统梳理汇编，先后向8万多家企业免费印发了税收优惠政策宣传资料。据统计，河北全省通过兑现优惠政策，这两年减轻企业税收负担350多亿元，有效促进了企业科技进步。

　　支持企业技术改造和新技术、新产品研发的财政支出政策。这些年，各级政府设立了种类不少、规模不小的科技专项资金。但在实际执行中往往由于部门分割、缺乏科学谋划和有效使用方式，导致“撒胡椒面”似地分散使用了这些专项资金，故而未能取得预期效果。

　　因此，首先应当坚持整合使用的正确方向，以贴息、奖补等杠杆引导方式，将总量有限的专项资金集中支持支柱性传统产业中重点骨干企业的科技研发，和高新技术领域重点骨干企业先行发展；其次，应当采取集中财力、连续支持的策略，以重点骨干企业为依托、产学研联合攻关的方式，着力解决传统产业优化升级和新兴产业发展中的重大共性关键技术问题，然后发挥好相关科研成果的低成本转化效应，带动同行业众多企业技术提升；其三，对中小型科技创新企业，应当主要通过财政出资建设公共技术服务平台以及贷款担保等方式给予支持；其四，应当积极做大做强政府科技风险投资平台，通过滚动性的科技投资，引导和扶持高技术、高风险行业加快发展。

　　高新技术和新产品政府优先采购和奖励政策。国家已经明确，各级政府财政性资金要优先采购经过权威部门依法确认的高新技术产品。不少省区市还出台了对省级以上名牌产品给予一次性奖励的政策。这些政策对促进科技创新和产品结构升级也是十分重要的政府助力。目前，也需要加大宣传和执行力度，以便进一步发挥其政策效应。

　　采取以奖代补方式激励企业管理创新，促进企业提高科学管理水平。企业科学管理水平提高了，就会大大增强科技进步、降低成本、提高质量、增加利润的内生动力。这种财政支持方式目前运用得尚不普遍，应当提升层次、加大力度。

　　用活财税工具转变发展模式

　　有效运用财税政策工具，促进节能减排和生态建设。

　　能耗高、排放多、污染重、生态环境退化，是我国经济发展方式落后、难以长期持续的另一重要症结。这些年来，国家在节能减排、治理污染、改善生态环境方面也采取了很多财税措施，取得了明显效果，但距离达到目标还任重道远，需要进一步加大政策调节力度。

　　最紧迫的事情，应当是尽快出台污染排放税和碳税。目前在治理污水排放方面虽然征收排污费，但强制性不够，需要将其提升为更具强制性的排污税，同时开征旨在促进节能和防治大气污染的碳税，以促使能耗进一步降低、水质和大气污染进一步减轻。

　　其次，应当广泛推行奖罚分明的生态补偿机制，对污染治理不达标的地区政府征收生态补偿金，通过上级财政横向转移支付途径补偿给直接受害者或对生态环境改善作出贡献的地区。2009年以来，河北着眼于治理水质污染，在子牙河等主要水系试行根据市界河流断面水质检测结果征收生态补偿金制度，已经取得了较好成效。

　　多措并举，促进产业行业结构优化升级。

　　我国经济发展方式落后的另一表现，是产业行业结构层次低，整体上呈现传统产业和初级产品比重大、高新技术产业比重小的格局。解决这一问题的财税措施，一是对不同产业实行有差别的增值税税率，即对高新技术产业适当降低税率，以促使其加快发展；二是加大对高新技术和战略性新兴产业发展的财政资金、风险投资和政府采购支持力度。

　　积极发挥财政体制功能，促进产业布局集约化和生态功能区建设。

　　产业布局分散、缺乏区域性特色产业集群、生态脆弱地区盲目开发建设，是我国产业结构不合理的又一个重要表现。围绕解决这类问题，近几年河北进行了一些体制性探索。

　　一是通过省级分享税收返还政策，促进各市县规模化工业和其他产业聚集区建设，促进环首都经济圈和秦唐沧沿海经济隆起带加快发展；二是着眼于促进县域经济资源集约布局、加快重点城镇发展和县内基本公共服务均等化，指导推动各县对乡镇实行以规范分税制为辅、以县级财政统收统支为主的财政体制，引导县域非农经济资源向少数具备条件的乡镇集中，以克服非农工业“村村点火、户户冒烟”式分散发展所带来的一系列弊端。

　　这两项体制调节尝试，具有普遍意义，具备全国推广的社会经济价值。同时建议，中央财政加快实施与主体功能区相适应的政府间转移支付制度，以利生态环境保护与恢复。

　　加大财税的社会发展调节力度

　　其一，加大财税调节力度，促进国民收入分配结构优化。

　　当前我国经济发展方式方面再一个突出问题是国民收入分配结构失调，包括积累率偏高、消费率偏低和不同群体居民收入水平差距过大，两者共同导致内需拉动不足。

　　随着发展方式转变、经济效益提高和财政收入增加，要通过改革个人所得税、开征遗产与赠与税和财产税以及健全覆盖城乡的社会保障体系，努力缩小不同群体居民收入差距、降低基尼系数，以强化消费动力，扩大国内市场有效需求。这样做，也有利于为第三产业特别是生活服务业加快发展创造前提和基础，从而加快三次产业结构的现代化。

　　其二，适当调整财政对教育投入的结构，强化教育产出对经济发展方式转变的人力资源支撑。

　　由于种种原因，目前河北省的职业教育、普通大中专教育结构和学生质量还明显不适应调整优化产业结构、加快转变经济发展方式的需要。

　　应当借助于各级财政逐步大幅度增加教育投入的契机，积极调整优化财政教育投入结构，相应调整优化职业教育和普通大中专的专业结构和课程设置，提高实训仪器设备水平，从而增强这些学校毕业生对产业结构优化调整的适应性，更好地满足河北省加快经济发展方式转变对人力资源的需求。

　　重视财税政策和改革的规律

　　与此同时，对财税政策促进经济发展方式转变的重要性与局限性要有全面认识。对于加快转变经济发展方式而言，不能单靠财税手段和财税改革。研究解决加快发展方式转变问题，必须打开思路，着眼于综合施治，因事制宜、各得其所地综合运用经济、法律、行政以及干部政绩考核机制等各种手段，方能取得预期成效。

　　科学发展观的根本方法是统筹兼顾。这个根本方法对财政也应当是完全适用的。但近年来在运用财政手段贯彻落实科学发展观方面却出现了一些违背统筹兼顾根本方法的现象：

　　一些部门和地方只讲“以人为本”、“第一要务”和“全面协调可持续发展”对财政政策和财政资金的需要，在缺乏可行性论证的情况下脱离财政承受能力地提出过高的惠民标准和过急的进度要求，使财政不堪重负，导致各级政府债台高筑，财政风险因素不断积累；上面出台的财政增支政策大多要求地方配套，从数量上又远远超出新增财力，省市县财政苦不堪言。

　　尤其值得关注的是，这会导致好多重要政策出台后，一方面给予广大群众很高的期望值，另一方面，因为脱离了财政承受能力，实际执行起来又很难落实。其结果，势必影响党和政府在人民群众中的形象和威望，从财政发展角度看也将难以持续。中央领导多次要求在事业发展上既要尽力而为、又要量力而行，问题是要把这种实事求是、求真务实的原则转化为具有法律效力的科学民主决策机制，从而把统筹兼顾的根本方法落到实处。□（作者为河北省财政厅厅长）

　　《瞭望》文章：财政管理的中国现实

　　今后财政管理改革将更加艰巨，改革的系统性、协同性难度明显增强，但改革的收益和成绩也愈将明显

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　“当前以市管县为主的管理体制存在很大不足，需要加快省管县的改革速度，让管理能力较强的省级政府来管县，从而提高我国整体财政管理水平。”

　　“未来的财政体制改革需要行政体制改革进行配套，‘扁平化’加‘多省化’综合推进或许是一个综合了纵向和横向管理维度的现实政策选择。”

　　“我国政府的资产债务管理能力还有待加强，以‘结果为导向’的绩效预算任重道远以后工作中要加强我国各级政府的资产负债管理，将资产管理、债务管理和预算编制管理进行有效衔接，编制完整的综合预算。”

　　近日，在北京钓鱼台国宾馆的一个内部研讨会上，财政部财政科学研究研所所长贾康公布了200多页的《中国公共财政管理研究报告2010》。他告诉《瞭望》新闻周刊，为了对我国财政管理科学化精细化水平进行分析评价，全面反映改革推进的状况与矛盾，财政部财政科学研究所组织课题组，共向全国30个省区市发出调研问卷1000份，涵盖省、市、县三个层级。

　　“这是迄今为止，我国财政管理研究中规模最大、涉及面最广、数据量最多的综合调查，高达200万个第一手样本数据支持了报告的重要结论。”贾康告诉本刊记者，研究显示，我国财政管理科学化、精细化改革正处于攻坚阶段，在取得巨大成绩的同时，也面临着传统体制机制和管理模式的重大挑战。

　　管理能力显著提升

　　财政管理既是政府管理活动的重要组成部分，又是政府活动的物质保障。它的效率如何，直接反映了政府管理经济的能力。

　　为了全面分析评价我国财政管理科学化精细化水平，财政科学研究所课题组历时一年进行了调查和研究。作为课题组长，贾康为本刊记者悉数了报告对我国当前地方公共财政管理实践的重要结论。

　　从我国公共财政科学化管理取得的显著进展看，公共财政管理体系得到有效改进。

　　以预算管理为中心，构建了预算编制、预算执行、国库支付、政府采购、非税收入管理、行政事业资产管理、转移支付、管理体制优化、债务管理等一整套相对独立又彼此联系的体制和机制；以公正和效率为目标，推动了绩效预算、财政信息化、信息公开、和财政监督等改革的推进和完善。

　　同时，以财政宏观管理与中长期发展为轴心，逐步构建了财政政策管理体系和规划战略管理体系，成为提升财政宏观调控效果的有力支撑。

　　从省本级、市本级、县本级各级政府的财政管理综合指标指数来看，省本级的财政综合管理水平要远高于市本级和县本级，市本级和县本级的财政综合管理非常接近，但市本级略高于县本级。这说明越是靠近基层财政管理水平就越显不足，需要加大对提高基层政府财政管理能力建设的支持力度，解决基层政府财政管理能力较低的问题，也再次凸显了“两基”的重要性。

　　从具体的预算编制管理、国库支付管理等15类财政管理分类指标指数来看，国库支付和执行管理、政府采购管理、财政信息化建设等表现良好，表明总体上在这些领域具有较高的管理水平；行政事业资产管理、政府债务管理、绩效管理等表现较差，说明我国政府的资产债务管理能力还有待加强，以结果为导向的绩效预算任重而道远。

　　贾康认为，“综合我国公共财政管理的效率、公平和协调性来看，我国财政管理的均衡程度最高，其次是协调程度，而效率较低。”公平程度高是由我国的经济社会体制决定的，各个地方都存在高度的相似性；协调程度也较高，说明我国的财政部门内部能够很好地相互配合，实现各类管理的全面综合发展。

　　“但管理效率仍显不足，这一点需要引起足够的重视，未来必须要采取得力措施来逐步完善和落实各项财政管理工作。”不过，他也认为，强化问责制度与绩效考评机制建设将是一项长期而艰巨的任务。

　　精细化渐已深入

　　尽管我国公共财政精细化管理取得了显著进展，但不同财政管理领域的情况又有所差别。其中，各项财政业务的内在控制和管理质量得到了显著优化。

　　以预算编制管理为例，财政部门向人大报送预算编制情况的明细程度大大提高，其中25%的样本单位到“类”级，55%的单位明细到“款”级，25%的单位明细到“项”级，而且有10%的样本单位已经明细到“目”级。

　　在政府采购管理领域，100%的样本单位都建立了完整的政府采购代理机构的管理与考核制度。

　　贾康介绍说，财政宏观管理和中长期规划管理在省级财政层面基本形成。到2010年末，已有95.2%的省级财政单位建立了财政政策的规范管理制度，90.5%的样本单位运用科学方法主动估测政策效果，87.5%的单位建立有规范的政策发布制度，66.7%的单位可以做到几乎与上级财政政策和管理要求的变动而同时调整自身的政策和管理细则。

　　具体从各个财政管理领域具体情况来看：预算编制管理方面，各类预算编制管理绩效均随着管理层级的上升而提高。其中，债务预算省本级开展程度最低；市本级、县本级国有资本预算开展程度最低；省本级、市本级绩效预算试点程度最高；县本级政府采购预算试点程度最高；省本级项目支出滚动预算全面推进程度最高；市本级、县本级政府采购预算全面推进程度最高。

　　预算执行管理方面，年初批复预算到位率较高，超收收入和结余资金管理规范，预算执行监控有力，预算执行结果披露及时。但是超收与超支预算显著，在某种程度上反映出预算的准确度不够高。

　　国库管理方面，大部分省本级都建立了国库单一账户集中支付体系，预算内资金多数采用国库集中支付，预算外资金国库集中支付比例不高，国库集中支付明显提高了资金划拨速度。

　　非税收入管理方面，非税收入纳入预算管理程度普遍较高，非税收入纳入预算管理的程度随着管理层级提高而增加。

　　政府采购管理方面，政府采购中以财政内部和审计监督为主，供应商数据建设不足，专家库建设较好，大部分都实现了管采分离，货物和工程类采购比例高。服务类采购比例低，国内采购占绝对主导地位，面向中小企业的采购比例高，面向高技术采购比例较低，资金节约率显著。

　　行政事业单位资产管理方面，行政事业单位资产收益大都纳入预算管理，纳入程度随着管理层级提高而增加，对资产质量相关指标动态监管程度不够，大部分政府对行政事业单位负责人的业绩考核与其单位资产的使用绩效情况相挂钩。

　　诸多课题仍待破解

　　“2011年是“十二五”规划的开局之年，找准财政管理的薄弱环节，对症下药，迫在眉睫”，贾康强调道。

　　贾康告诉本刊记者，财政管理创新既是深化财政改革的要求，又是有效实施财政政策的保障手段，“作为公共财政体系建设的重要组成部分，财政科学化精细化管理也是新时期进一步提升国家管理水平，建设服务型政府的核心构成。”

　　首先，继续加强地方政府性债务管理。近年来地方政府性债务规模急剧膨胀，一些地方财政风险初步显现。迫切需要加强管理，加快建章立制，整顿地方政府融资平台公司，制止以财政性收入为企业融资担保活动。

　　他建议，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应管理规范运行高效的地方政府举债融资机制，推进重大项目监督人员委派的机制，突出政府投融资规划和投融资预算制度建设等工作重点，完善管理制度，强化其他地方政府性债务管理，切实有效防范财政金融风险。

　　其次，自2000年部门预算改革起，历时十几年的预算改革已大大提升了预算编制管理水平。当前存在的主要问题，是预算体系不完整，以及与此相关联的预算编制管理粗放。在贾康看来，应该尽快健全预算制度，建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的财政预算体系。

　　同时，继续深化部门预算改革，关键是细化预算管理，切实减少代编预算规模和预留项目；继续提高预算年初到位率，加强部门财政拨款结转和结余资金的统筹使用。

　　其三，政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，2011年应按照正税清费的原则，加快非税收入管理的法制建设步伐。按照财政部工作部署，2011年底前，非税收入要完全纳入预算内管理。

　　其四，强化行政单位资产管理，制定出台配套制度，建立健全行政事业资产管理规章制度体系。他建议，开展行政事业单位特别是地市级行政事业单位的资产清查，真正摸清家底，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

　　其五，2011年转移支付管理的重点是科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。增加一般性转移支付的规模和比例，分类规范转移支付，提高资金分配透明度和使用效益。

　　其六，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。合理界定各级政府事权，全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担，地方性公共产品和服务的支出责任有地方政府承担，对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担。

　　其七，改善财政规划管理，将突破口置于预算外资金管理上，这不仅顺应内设机构职能的划分，更可以通过实施财政中长期计划建立一个主动的而不是被动的财政型态，争取更多的发挥财政调控作用的空间，更好发挥财政职能。□