如何看紧政府的“钱袋子”

　　主持人：预算公开难度在哪里？成绩为什么不尽如人意？

　　蒋洪：信息公开与政府运行的体制有密切的关系，所以它涉及到比较深层次的问题，预算一旦公开的话，大家都可以对预算来评论，表达自己的愿望，提出自己的诉求，我想从两方面来讲，第一，权力运行方式应该变，一公开就要考虑大家意见，考虑各方面的诉求，权力受到制约。第二，利益也会受到影响，本来我心里想好的，干这个事情，从我个人目标来说很有利，但是这么一搞，我可能失去了一块既得利益，所以跟权力和利益相关事情就会有阻力。从实际操作层面来说，我们现在碰到什么情况？我感觉政府下的决心还不大，实际上有很多地方在做努力，但是总体上面来说下的决心不大。我们怎么感觉到呢？第一，我们三年来的观察还是在低水平徘徊。第二，有一些亮点，比如说广州市的亮点，比如说焦作市，他们也是公开的，也是相当领先的，还有县镇级层面上出现了白庙乡，这些很好的典型一直处在孤立状态。它始终是一枝独秀或者是没有被推广。这表明什么呢？在推广上面下的力气，下的决心还不大，如果中央政府能够在这方面去弘扬他们的改革精神，推广他们的改革经验，把这个做法推向全国，那我相信会有一个比较大的进步。

　　蒋洪：另外，中央也出台了一些推进预算公开的文件，有些措施有推动作用。但是有些措施跟它的愿望有一点相悖，它起的作用反而带来困难。我举个例子，去年3月份财政部出台一个文件，有关预算公开的指导意见，里面规定要明确预算公开的主体，这个很好，谁来公开要说明白，它是这么规定的。政府财政部门负责公开政府财政预算，部门预算由各部门公开，这看起来没问题，实际操作上是有问题的。什么问题呢？广州市委在前年公布了114个部门预算，这个预算怎么公开的？是由广州市财政局统一在一个网站上面公布，在一个网页上把114个部门的预算一览无余，公众一片叫好。广州市财政局说我们不负有公开所有部门预算的责任，部门也没公布，市财政局怎么说，我们只有指导性意见，我们也不能指令他们做。后来出现的情况，他们从114个部门预算，我最近看到的报告下降为20多个，这就是一个明显的问题。

　　主持人：都是各个部门自己公开。

　　蒋洪：自己公开，自己公开对于信息使用者很不方便，一百多个单位一个一个去查找，对于政府部门来说也是一个不经济的做法，你本来一个网站就解决了，你现在要搞这么多，所以这是一个问题。另外我自己工作当中，我也碰到过问题，你看发布的规定当中有这么一条，信息公开的申请原则上一事一申请，一事一申请指的是什么？我想了解广州市的预算，他会讲这是很多事，你就要多问问题了，变成了你要了解各种具体情况就要多次申请。2009年，2010年的时候，我们申请一个省级单位的预算信息，我们把所要的问题要回来，然后他答复我们，这很好。今年我们就碰到这样的情况，他说根据我们现在的规定信息公开要采取一事一申请，否则我们不申请。原来我们预算信息，预算信息不是一个空洞的信息，显然有一组数字组成，我们列出113个调查项目，我们对原来的一封信现在把它扩成113封信，这对我们来说困难增加了很多。

　　陈舒：加大了民众知情权的成本，增加了障碍。

　　蒋洪：这个问题本身说实在的，一般的老百姓也不会问这些问题，只是观察他自己关心的问题，我们从面上来考证透明度的情况，这个原因本身也跟政府目前的透明度状况有关，如果把这些基本信息一下子都在网上登出来了，我们也没必要问他这么多信息，我们直接可以从网上获得。

　　主持人：因为我们信息不透明，所以我们才想去知道。

　　蒋洪：对。所以我说改进的方式，一方面政府能够通过集中、统一的方式公布出来。而现在的规定，对于信息的需求这方面施加了一些限制，你要一次申请，这也是新的规定当中出来的。

　　主持人：陈老师，因为我们人大代表，要代替人民看紧政府的“钱袋子”，现在有一种说法，人大代表都对审议预算不感兴趣，而且时间比较短，根据大会的安排，觉得预算的专业性太强，不一定每一个人大代表都能看懂，每年人大会议上您能看懂给您的预算吗？

　　陈舒：实际上政府的行政预算看的一点不懂，政府不像企业，企业有成本预算法，但是行政就是一收一支，关键问题是什么？你的收入的项目要写好，关键是你想不想让人看懂，问题关键还在这里。行政的开支，我想也很简单，你的职责是什么？很简单，每一个部门肯定都有办公经费，养人的人头费，然后你做的这个职责里面所包含的，你需要搞培训你要怎么样？这个我想现在的人大代表的水平应当说能看懂预算，只要老老实实的说清楚了，一是一，二是二，没有看不懂的，因为这就是一个收支记帐。今天收入多少钱，支出多少钱，拿钱干什么，作为人大代表能干的是什么？第一个以收定支，略有盈余，作为一个国家应该有积累。第二，支出合不合理？比如说今年社会保障要多支出，现在讲农业水利，水利上要多支出，其实水利的支出也有很多，要怎么样透明，因为水利是很大概念，大江大河是水利，农村修一条灌区也是水利，买排灌设备，滴灌也是水利。实际上是什么？我觉得不存在说看懂看不懂，是想让我看懂，还是不想让我看懂。

　　主持人：蒋老师是专门研究财政方面的，现在预算编制方法是怎样的？怎么把预算编制出来的？给人大代表，给政协委员看的？

　　蒋洪：首先谈一谈我作为政协委员，我看懂预算没有。说实在的，每年两会的时候，我最怕人家问我，蒋委员您来解释一下，实际上我很尴尬，我除了知道数字上面有变化以外，数字背后到底代表着什么实质内容？我一无所知。

　　　主持人：能详细介绍一下，哪个数字具体代表什么，现在预算报告怎么表现出的？

　　蒋洪：举个例子，当然现在比如说我们会计科目当中预算的基本建设，这是很笼统的概念，造桥梁也是，造公路也是，你的基本建设究竟指的什么项目？这方面越是具体，人家越看得懂。我对现在的预算报告或者是预算表达形式，我觉得从近期或者初步状况来看，我提出两点意见。

　　主持人：对预算编制？

　　蒋洪：就是报告方式，第一，眼下的预算报告或者提供的信息，支出方面都是按功能分类的。还有一个重要分类。

　　主持人：这个功能指什么？

　　蒋洪：目的是什么，比如它的分类是这样，一般公共服务，国防、外交、教育、卫生、环境，这就是按照功能分类。还有一种重要分类，目前的报告当中始终没有显示，重要分类是什么？经济分类，经济分类是财政部的安排的预算收支科目当中规定的分类，我们平时单位在运行的时候，都是按照这个分类在做的。它是表示资金的具体的投入的要素，比如说工资、奖金、福利、办公经费、业务费、招待费、差旅费、会务费、设备费，是这样展开的。换句话说，是按照具体的经济行为在展开，这个分类始终没有展现过。

　　主持人：在我们提交给专家审议的时候从来没有出现过？

　　蒋洪：从来没有出现过。

　　主持人：是不是这种编制存在困难？

　　蒋洪：不存在困难，任何一个单位运行都要详细的记录这方面的资料，不存在困难，历来都是这样的。我们预算会计体系都是这样。

　　陈舒：实际就是会计科目，要做会计，连会计科目都弄错的，这个会计就不称职。

　　蒋洪：这方面的记录最严厉的，我们从分类当中能够看到什么，比如说我们知道有多少是用在公务员的个人劳务支出，工资上面，有多少发奖金，有多少差旅，有多少是接待，这个分类实际上比较容易显现社会公众关心的一些问题，比如说三公消费就可以从这个分类当中看出来，恰恰这种分类在我们现有的预算报告和给我们的信息当中没有。所以这是我的建议，以后的预算报告不但功能分类显示出来，而且经济分类也要显示出来，这是第一。

　　第二，政府用的钱大致上分成两块，不管对于一个单位也好，对于一个部门也好大致分成两块。一块叫做基本支出，基本支出包含两个部分，这部分支出按照人头算的，这部分实际上弹性不是很大，还有一块项目支出，项目支出这一块逐步逐步增大。

　　主持人：项目支出包括哪些？

　　蒋洪：项目支出，比如说人大要开会，今年要开两会，肯定有两会支出，这应该是一个项目，基本支出是保证正常运转，要做一些事情就是项目支出，项目支出1/2或者2/3，可能有的单位比例还大，项目支出是很有弹性的，基本支出相反比较死的，很有弹性的支出应该加强，项目支出每个单位或者每个部门项目支出列一个总数，究竟搞的什么项目不知道，我最近看的四川省的两会，每个项目支出都列出来，每个项目的金额多少，每件事逐一列出来。真正讨论预算，必须是在项目层面上，必须要把具体的事情拿出来。

　　主持人：原来也有一种说法，咱们国家这么大，每年中央这种预算动辄几百亿，不可能逐一逐一列举，您怎么看？尤其您说的项目支出，不可能那么具体，可能几十亿甚至几百亿，上千亿。

　　蒋洪：作为一般性向社会公众反映，可以把主要的最重要的一些项目列出来，但是我想对于预算的审查来说，应该每一个项目都有项目书在那里，写清楚，这个项目究竟达到什么目的？要花多少钱，钱是怎么花的，说实在的每个项目都应该项目书在里面，放在那里，可以不便在人大上面，但是必须有人查的时候能够去查。

　　我们不是非要在人大开会这几天弄清楚，但是这是一个经常性的工作，放在那里，谁有查的需要就可以查。我刚才提出两条，一条按照经济分类应该在预算报告上展现，另外项目支出分项目向社会公众表明，至少重大项目要表明。

　　主持人：我们明天要讨论这个，实现了没有？

　　蒋洪：没有，正因为没实现我才提，实现了我就不提了。

　　主持人：广东呢？

　　陈舒：我们这方面做的比较不错的。举个例子，广州市也好，广东省也好，人大代表每年都会提说拨幼儿园经费应不应该。虽然说是有人提出批评意见，但是从这个方面反映出来了，这个预算报告把这个项目列出来，因为我们讲监督知情才能监督，不知情怎么监督？讲老虎吃天无处下爪，你到哪儿吃天。

　　蒋洪：实际上现在各地在这方面步子还是都在迈进。第一、像这种水平上的预算公开，在我们目前情况下不存在任何技术上的问题。第二、预算信息公开在我们国家完全是合法的。

　　陈舒：法律公开的，我专门查了《信息公开法》。

　　蒋洪：我为什么提这一点？因为我们在申请信息公开的时候，很多单位，很多地方以违反《保密法》泄露国家秘密为由这是违法的，很多地方以自己行动表明了不违法。

　　陈舒：这是法律的明文规定，《信息公开法》明确规定政府的信息公开内容是政府财政预算，这是法律明文规定的。

　　蒋洪：第三，信息公开了天不会塌下来，从公开的地方没看到。

　　陈舒：没看到，反而社会更和谐了。

　　蒋洪：有些问题可以在化解，事情早就显露出来，如果一直蒙着反而矛盾激化。

　　陈舒：广州是地方媒体非常发达的地方，广州透明度比较高，而且是比较开放的城市。所以每年不管省人大会，还是市人大会，关于广州的新闻纷纷扬扬很热，但是好像从来没有人说广州有因为这个事情发生什么社会动荡，没有。我们亚运会，大家提出很多的质疑，也没有说只是促进了政府在这方面大家想清楚而已，也没有发生不和谐或者什么社会矛盾激化的问题，所以我觉得其实这个公开只有好处没有坏处。