张静
经过两轮激烈争论的预算法修正法草案，昨日第三次提交全国人大常委会审议。
据《第一财经日报》记者了解，三审稿对于社会高度关注的“是否该放开地方政府举借债务”问题有了较大突破，其中对举债主体、举债方式、用途和偿债资金、债务规模和管理方式等方面都做出规定。
适当放开地方政府举债权限
此前现行预算法及修正案草案一审和二审稿，都明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但这一表述遭到诸多质疑，不少学者认为，地方政府自主发债是客观需要，即便预算法不放开，地方也已经如此操作。
此次三审稿提出适当放开地方政府举债权限，但同时也规定了地方政府举债“禁区”。
三审稿建议明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，举债方式“限于发行地方政府债券”，用途“应当为公共预算中必须的部分建设投资，并不得用于经常性支出”，偿债“应当有稳定的债务偿还资金来源”。
此外，三审稿还建议“地方政府的债务规模由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。
三审稿并不只对地方政府举债“开前门”，同时也对地方政府行为加以限制。草案明确“地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务以及为他人债务提供担保”，对违法举债或为他人提供担保的，将规定相应的法律责任。
预算法修正案一审稿原本有上述内容，但在二审稿中被删去，这也被一些学者认为是“倒退”。在多项条款存在巨大争议的情况下，预算法修正案自2012年6月份上会二审后，一直搁置。
放开地方政府发债成共识
“是否放开地方政府发债”的争议主要在于担心地方举债失控。
审计署去年底公布的数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，地方政府性债务偿债资金高度依赖土地出让收入。
但放开地方政府发债已形成共识，十八届三中全会决定也释放出放宽地方政府发债的信号，提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。
财政部科学研究所所长贾康在多个场合反复提及，当前中国地方政府性债务风险最主要在于地方隐性负债部分，存在局部风险，也就是个别地区和项目存在风险，化解地方性债务风险的重点就是 “堵后门、开前门、消存量、严监控”，要让债务“阳光化”。
最近，财政部副部长刘昆在谈到如何解决城镇化资金来源问题时也提出，财政部将重点加大地方政府债券支持城镇化建设力度，依法赋予地方政府适度举债权限，通过完善现行地方政府债权制度等建立多元化资金保障机制。
监管层也一直在积极行动。今年“两会”上，一份为两会代表委员准备的内部资料也显示了财政部正在探索赋予地方适度举债权限的方式，其中包括制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点，以管理好日趋扩张的地方政府债务和经济建设中庞大资金需求间的矛盾。
各类评级机构也开始研究并推出地方政府信用评级的方案，以期进入市场。
此外，据《第一财经日报》记者了解，此次预算法三审稿的亮点，还有预算审查将更为细致。三审稿中建议报人大审批的预算草案应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类，细化到类、款、项三级，按其经济性质分类至类、款两级，基本支出应当编列到款，同时要求一般性转移支付应当按照国务院规定的标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。
针对转移支付制度，三审稿建议明确转移支付为“推进地区间基本公共服务均等化”为主要目标，并强调了一般性转移支付在转移支付中的主体地位，限制专项转移支付的范围，规定上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。
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