相对集中行政处罚权的制度创新

　　提要建设法治政府，必须建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。相对集中行政处罚权制度具有创新性、效能性、规范性、实践性等特点，必将对经济社会稳步发展影响重大。

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

为适应《纲要》要求，必须对现行行政执法体制进行深层次改革，通过科学的制度设计，规范和整合行政执法资源，以降低执法成本，提高执法效率，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　现下的行政执法领域，通过地方政府组织，诸多执法部门联合，由各方派出执法人员，共同组建一支执法队伍，对辖区内进行综合整治的“联合执法”方式被广泛运用。但联合执法方式不规范，联合执法主体的法律地位缺乏法律支撑，多个部门临时拼凑起来的执法队伍依据各自负责实施的法律规范用同一个执法程序，其行为天生就带有违法性。联合执法活动缺乏相关的制度约束，隐含的危害性相对较大，不利于长远维护稳定的社会经济秩序。由多个执法部门联合执法，极易产生权责不清的弊端，执法中遇到阻力要么不适当或者违法地使用强制手段强迫当事人就范，要么部门之间互相推诿扯皮，难以形成合力，反而影响执法质量和效率，既容易把简单的问题复杂化，使许多社会问题积重难返，又大大增加了执法难度和执法成本。

　　通过制度设计与规范改良的办法，对联合执法行为进行根本的变革，通过界定执法职权、精简执法机构这一根本途径，减少多头执法、重复执法，以达到提高行政执法效能，是改革现行行政执法体制的基本方向。对管理对象相近、管理性质相同且执法主体众多、职责相互交叉的执法领域，按照相对集中行政处罚权的办法进行改革。自2001年以来，我省按照国务院和省政府的规定，已有13个设区的市和12个县区政府在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作。

　　相对集中行政处罚权制度，作为行政处罚法确立的一项法律制度，具有以下鲜明的特点：

　　创新性。将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，按照管理权、处罚权、监督权分离的模式，将若干部门相近或者交叉的行政处罚权集中起来，交由一个部门行使，不但有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。

　　效能性。相对集中行政处罚权制度通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以提高。

　　规范性。多个行政执法部门的行政处罚权集中后，行使该行政处罚权的行政机关按照国家和省政府的要求，结合城市管理工作的实际，通过建立相应的工作程序，使得在联合执法情形下存在的主体不一、程序各异、责任不清的弊端得到革除。更为重要的是，行政处罚行为被严格地限定在法律规定的范围内，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府建设起到积极的保障和促进作用。

　　实践性。城市管理领域历来是执法主体众多、执法难度较大、社会影响度较高的领域，多年的探索往往停留在操作层面，难以触动既定的制度规范。相对集中行政处罚权制度实施以后，部门各自为战、重复执法、执法扰民的现象得以有效避免，一支精干的执法队伍在法定的框架内独立行使处罚权，城市管理面貌得到极大改善，政府执法形象得到根本改观，行政管理的有序性增强，行政管理相对人对政府的信任度得到提升。自我省开展此项工作以来，越来越多的市、县人民政府制定了工作方案，相对集中行政处罚权工作发展态势良好。

　　在认真总结我省相对集中行政处罚权工作经验的基础上，2006年8月，省政府颁布并实施了《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》，对相对集中行政处罚权的工作范围、工作程序以及相关工作制度的建立与完善等作了具体而明确的规定，为我省相对集中行政处罚权工作提供了重要的法律保障。以精简执法机构、科学配置执法资源、降低执法成本、提高执法效能为机理的相对集中行政处罚权制度的深入推行，将会在规范的制度保障与促进下，为我省行政执法体制与行政管理体制的改革，为我省经济与社会的稳步发展发挥更大的作用。（作者单位：省政府法制办）