全省法院积极推动“大调解”体系建设 努力开创社会矛盾纠纷治理新局面

　　去年以来，全省法院系统紧紧围绕省委、省政府工作大局，充分发挥审判职能，积极服务我省“两个加快”，积极推动参与建立以“党政统揽、司法主导、职能互补”为核心内涵的“大调解”体系，实行社会矛盾纠纷的体系化治理，促进社会和

　　谐稳定，取得初步成效。

　　围绕服务大局，探索矛盾纠纷新的体系化治理

　　当前，随着人们思想观念的深刻变化，经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，各种矛盾纠纷持续增加，人民群众司法需求大幅增加。2008年，全国各级法院受理和审结案件首次突破1000万件，四川法院办结案件40余万件。

　　面对不断增加的压力，省法院在省委的坚强领导下，主动作为，集全省法院之力，运用综合手段，先后开展了“集中化解涉诉信访”和“集中清理执行积案”专项行动，化解了2537件信访老案难案，解决了有财产可供执行的7618件积案。同时，在全国率先建立涉诉信访终结移交机制、解决“执行难”整体联动机制，获得广泛认同。在专项行动的实践中，全省法院深刻认识到，紧紧依靠党委领导和政府支持，自觉把审判工作置于党委和政府工作大局中去思考、去谋划，围绕大局工作主动服务、积极作为，既是新形势下人民法院服务大局的必然选择，也是实现人民法院工作科学发展的客观要求：一是对接中心工作，积极主动服务我省“两个加快”。自觉将法院工作纳入经济社会发展大局之中统筹谋划。紧紧依靠党政，围绕“两个加快”中心工作大局，坚持群众路线，充分发挥审判职能作用，整合各种解纷资源，推动社会矛盾纠纷的体系化治理，为“两个加快”提供有力的司法保障和优质的司法服务。二是把握省情特点，探索服务大局的新机制。围绕灾区、社会等矛盾纠纷特点，通过落实“调解优先、调判结合”工作原则，充分运用调解与裁判两种解纷手段，实现司法工作与社会发展、秩序保障与法治生长的良性互动。三是创新工作方法，找准服务大局的载体和平台。在“集中化解涉诉信访”和“集中清理执行积案”专项行动取得成效的基础上，增强司法工作的预见性、前瞻性和针对性，实行对矛盾纠纷的源头治理，实现矛盾纠纷的集中治理向常态维稳转变。将调解作为人民法院能动司法的重要载体，扩展调解领域，集聚调解资源，构筑调解体系，将调解工作向社会矛盾纠纷发生领域拓展。为此，省法院提出：深入贯彻落实省委工作部署，全力推动和参与建设高起点、高层次、高平台的全省“大调解”工作体系，将“案结事了”工作推向纵深，使整个法院工作向“对接社会各方力量、融入大局、形成合力，发挥职能优势”转变，开创社会矛盾纠纷治理新局面。

　　全力推动“大调解”，实现矛盾纠纷有效治理

　　省委、省政府发挥统揽协调优势，统一部署，强力推进，建设“五大平台”，在全省形成社会矛盾纠纷预防、控制、化解的“大调解”工作体系。人民法院充分发挥司法调解主导作用，强化五项机制，拓展五个渠道，从多层面、多重心、多方位实现社会矛盾纠纷的有效治理。

　　党政统揽，建设“五大平台”，实现“大调解”工作整体推动

　　省委、省政府出台文件，明确工作任务，加大工作力度，在全省各级党委、政府建设“大调解”工作统揽、协调、网络、督导、保障等“五大平台”，形成领导有力、体系合理、层级清晰、分工明确的全省社会矛盾纠纷治理体系。

　　建设领导平台

　　我省成立了省委、省政府和省法院领导为正副组长的全省“大调解”工作领导小组。全省各地建立相应的领导小组，形成由党委、政府统一领导、直接推动，县、乡主要领导直接负责的组织领导体系。

　　建设协调平台

　　运用综治渠道，借助综治手段，在省、市、县、乡镇四级建立“大调解协调中心”，收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷。

　　建设网络平台

　　纵向到底，建立从省到村全覆盖的五级调解组织网络；横向到边，建立覆盖城乡每一个社区、村（组）和社会各领域、行业、方面的调解组织网络。

　　建设督导平台

　　把“大调解”工作纳入各级党委、政府目标管理，实行一票否决。严格落实各级党政领导的责任，实行“一岗双责”，将开展“大调解”工作作为考评重要内容，记入领导干部个人政绩档案。

　　建设保障平台

　　将“大调解”工作经费、调解员工作补贴、司法救助资金全部纳入同级财政统筹保障。在基层乡镇设专门调解场所，落实“因案因事”的调解补助制度，通过“以案代补”调动调解工作积极性。

　　司法主导，强化五项机制，实现“大调解”工作重点突破

　　在省委、省政府“五大平台”基础上，人民法院充分运用其在整个“大调解”工作体系中承前启后、贯穿全程的优势以及国家强制力特点，发挥司法调解主导作用，整合调解资源，实现“大调解”工作重点突破。

　　强化立案统筹协调机制

　　全省各级法院全面建成“立案调解中心”，统筹协调人民调解、行政调解和相关组织机构。对来诉来访登记备案确保诉权，因案制宜积极引导进入人民调解、行政调解，实现各类解纷资源和手段的有效配置。确定专门人员担负立案调解工作，通过邀请调解、联合调解、立案调解等方式开展调解。与诉讼调解协调配合，覆盖立案、审判、执行、申诉、信访接待的全过程。在先期组织的“大调解”试点工作中，13个中基层法院摸排11300多件矛盾纠纷，43%的纠纷被引导进入人民调解、行政调解成功化解，28%的纠纷在法院立案调解环节被化解，最终通过裁判处理的纠纷仅占摸排纠纷总数的18.4%。

　　强化基层便民调解机制

　　突出基层，重心下移，工作前移，将基层法院及其人民法庭作为深化司法调解的关键，打造“衔接人民调解组织、共同化解基层矛盾”的基层便民调解机制。合理调整定位，加强力量配置，整合调解资源，将大量简单、简易的民事纠纷和刑事附带民事案件等化解在纠纷初始阶段。通过主动深入基层，广泛布局便民诉讼点，大力开展巡回立案、巡回调解、巡回审判工作。协助建立以人民调解员、人民陪审员、调解志愿者为主体的“调解工作站”，切实方便偏远山区、民族地区、灾区人民群众通过多种途径解决矛盾纠纷。

　　强化司法类型化调解机制

　　建立以调解案件类型化、调解主体专业化、调解方法特定化为内容的调解工作新机制。省法院组织各庭室充分研究商事调解、城市调解、民族地区调解、灾区调解等类型化调解经验，通过对典型个案的总结，研究类型化调解的指导原则、调解方式和调解规律，归纳出类型化的工作套路，提炼出类型化的工作方法，形成各具特色、各有侧重的类型化调解工作机制。

　　强化司法全域调解机制

　　出台多个规范性文件，实行全程全员全面调解，覆盖司法工作的各个领域。坚持办案过程中的全程调解，在审判各个环节突出调解优先。强化全员调解，建立全省法院诉讼调解旬报告、月通报制度，院、庭长参与调解制度等，调动干警调解积极性。推行全面调解，按照有利于矛盾化解、有利于当事人息诉、有利于保护当事人合法权益的原则，除依法不能开展调解的矛盾纠纷外，对所有纠纷都开展调解、和解。

　　强化调解考评激励机制

　　建立健全工作指标体系，强化考评和激励机制。各地法院将推动“大调解”体系工作，纳入目标管理，定期进行考评，奖优罚劣。坚持定期督导、检查、调度。对调解案件数和调解成功率，建立台账，定期通报。将调解结案作为高质量的、高效益的审判，衡量法官个人业绩。科学设置考评指标，在诉讼调解评查、调解结案考核同时，将调解案件的自愿履行率、再审率和申诉信访率一并纳入考评体系。

　　职能互补，拓展五个渠道，实现“大调解”工作有效运转

　　司法遵循“不缺位、不错位、不越位”的原则，依托职能优势和专业资源，拓展协作、指导、支撑、共用和联络渠道，促进人民调解基础作用、行政调解职能作用的发挥，有效实现工作体系的整体运转。

　　拓展与行政调解的协作渠道

　　将深化司法调解与行政机关依法行使管理职能结合起来，创立全新的调解工作模式。省政府出台专门文件，将行政调解作为依法行政和社会管理的重要修复性手段，作为建设法治政府、为民政府的重要举措，在全省大力推行。对于行政纠纷以及与行政管理职能相关民事纠纷的来诉来访，实行行政调解在先。法院对相关来诉来访登记备案，及时与行政机关及其调解组织协调沟通，对于重大疑难法律问题，及时向行政机关提出司法建议，协助妥善处理。在司法调解中，注重加强与行政机关的协作，充分运用司法手段、行政管理手段和社会力量，化解行政纠纷以及与行政管理职能相关的民事纠纷。目前，已有20多个省级行政主管部门制定了指导本系统行政调解工作的实施意见；建立了行政调解组织21653个，配备行政调解员26492人。行政调解工作在全省各级政府和行政部门全面展开，一大批行政纠纷得到有效化解。

　　拓展对人民调解、行政调解的指导渠道

　　通过工作指导、业务培训、沟通协调等多种渠道，加大对人民调解、行政调解的指导力度，帮助人民调解、行政调解建章立制，规范调解行为，完善工作程序。采取“走出去”的方法，建立法官联系制度，定期走访民调组织与行政部门，提供法律政策指导，开展业务指导和培训；采取“请进来”的方式，通过“以案代训”、“观摩调解”等方法进行业务指导，选择典型案件开展就近开庭、巡回审判，邀请调解人员参与现场旁听，提高调解员化解矛盾纠纷的能力和水平。

　　拓展对人民调解、行政调解的支撑渠道

　　在司法调解和裁判中充分考虑和肯定人民调解、行政调解已经开展的工作；适时邀请人民调解员和行政调解员参与司法调解，提高司法调解的针对性和成功率；依托确认和执行调解协议的程序，依法给予人民调解、行政调解肯定和支持，注重维护其权威性，提升其影响力，发挥其更大的作用。

　　拓展力量资源共用渠道

　　充分拓展调解的人员网络、组织网络、工作网络，实现网络共建、资源共享、人员共用。形成覆盖基层和各行各业的，由人民调解队伍、行政调解队伍和特邀调解员、调解志愿者、调解联络员组成的调解人员共用网络。健全完善调解网络组织，在共用范围、共用频率上进行探索，打破各自为政。

　　拓展协调配合的联络渠道

　　通过“大调解协调中心”，实现联络渠道的网络化、联络工作的常态化。结合联席会议、案件反馈、行政协调等形式，实现工作联络紧密衔接。加强与各级“大调解协调中心”以及联席会议制度的联系，及时掌握矛盾纠纷排查情况，相互借力、相互支持、共谋调处。

　　自推动“大调解”体系建设以来，纠纷调解数量大幅上升，群体性事件减少，涉法涉诉信访量下降，法院新收劳动、家庭婚姻、合同、权属案件纠纷环比出现下降的良好局面，初步显现社会矛盾纠纷体系化治理的优势作用。

　　探索社会矛盾纠纷治理的新途径

　　全省法院通过发挥司法职能，践行能动司法，全力推动“大调解”工作体系建设，探索社会矛盾纠纷治理的新途径。在取得阶段性成效的同时，也有新的体会：

　　必须紧紧依靠党委领导和政府支持，发挥政治优势，实现社会矛盾纠纷的体系化治理

　　全省法院推动“大调解”工作，从单向度地依赖司法程序的刚性和终局性，转变为充分发挥我国的体制优势、制度优势，实现多元化、多层次、多渠道的社会矛盾纠纷治理。在社会转型期，很多纠纷涉及多层次社会关系，多样化矛盾主体，多领域利益冲突，单靠司法手段难以解决。而推进矛盾纠纷的体系化治理，必须紧紧依靠党委领导，充分发挥政治优势及体制优势。通过依靠党委统一领导，广泛动员各地、各部门、各行业等方面力量，积极参与、相互配合，形成解决社会矛盾纠纷的合力；科学配置各种社会资源，有效整合人、财、物，形成各有特色的解纷制度通道和平台；加强组织协调，预防、研判、集中处理社会管理与发展中最突出的矛盾纠纷；加强基层的纠纷预防、控制、化解，通过社会力量普遍参与的人民调解、行业调解、专家调解，实现社会矛盾纠纷的逆向渗透，助力社会法治秩序的渐进生长。

　　必须坚持群众路线、“专群结合”，实现社会矛盾纠纷的体系化治理

　　当前，人民群众的司法需求，既离不开专业化的法律诉求，又保存着对群众路线和工作方式的期待。全省法院系统推动“大调解”工作，将“专群结合”落实到“大调解”的体制建设和机制运行之中，既有效发挥了有关部门的职能作用，也广泛吸纳了各种社会力量的参与。“大调解”工作使全省法院系统对转型期司法工作坚持群众路线，走“专群结合”道路，有了更加清醒的认识：推进矛盾纠纷的体系化治理，必须紧紧依靠人民群众，广泛发动群众，通过新的“专群结合”，将司法指导思路、工作原则、工作特点与群众路线相结合，使司法的人民性、民主性更加充分地得以体现；必须动员群众参与，集中群众智慧，借助群众力量，使专门机关扎根群众，实现司法职业化与司法人民性之间的高度统一，共同解决社会矛盾纠纷。

　　必须强化司法主导、职能互补，实现社会矛盾纠纷的体系化治理

　　在“大调解”体系中，司法调解承前启后、贯穿全程，承上启下、体现支撑。全省法院系统推动“大调解”工作，通过强化主导作用，当好参谋长，积极建言、提思路、把脉络，推进职能互补，力量整合，避免各自为政、单打独斗，或混淆职能、搞“一锅煮”，真正地将“案结事了”工作向社会矛盾纠纷发生的全域扩展，实现对社会矛盾纠纷的“分流兼治”和“分段施治”。作为主导部门，人民法院必须充分运用法律专业资源，通过指导调解，确认、执行调解协议等方式，确保调解在法治的轨道上运行，确保调解符合社会主义价值观；必须着力推进不同调解组织与司法调解之间的衔接配合，扩大调解的开放性与社会性，形成化解矛盾纠纷的社会合力。

　　必须加强能动司法，延伸司法职能，实现社会矛盾纠纷的体系化治理

　　从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，能动司法更加符合当前中国经济社会发展的现实需求。就法院整体工作，如果不研究大局、不研究民生、不研究社会、不研究国情、不研究国家体制，只会导致法院工作陷入困局。在“大调解”工作中，省法院主动谋划、积极汇报、争取支持，最终启动了这项系统工程。强化能动司法，就是要通过自觉维护社会公平正义，实现社会主义制度的稳固、发展与长治久安，履行政治责任；通过主动加强与人民群众的密切联系，切实维护好人民群众的合法权益，实现为民宗旨；通过与特定的历史传统、经济发展、民族文化、国家性质和社会制度相结合，体现法律的时代精神。

　　必须坚决贯彻“调解优先、调判结合”原则，正确处理好调解与判决的关系

　　调解和判决都是解决纠纷的重要方式，而且都是我国法定的法院处理案件的两种方式，都发挥着各自不可替代的重要作用。不管是调解还是判决结案，都必须立足于实现落实审判工作目标，彻底化解矛盾，不能盲目追求调解或者判决结案率。“调解优先”是针对纠纷处理的整体而言的，能够调解的、有条件调解的都应当先行调解，以取得较好的办案效果，实现“案结事了”。但也必须防止矫枉过正，从一个极端走向另一个极端，将调解“极端化”。任何片面追求调解率，久调不决，以调拖判、以调压判的做法，都违背了“大调解”的基本原则和初衷。必须把握好调解与裁判的关系，坚持两手抓，两手硬，两结合，两促进。对于不宜调解、调解无望、判决效果更好的案件，要果断地、坚决地依法下判。

　　全省法院系统在省委的领导下，充分运用政治优势、体制优势，最大限度地调动一切积极因素，将社会矛盾纠纷治理与我国基本国情相结合，与人民群众现实需要相结合，与中国特色社会主义法治秩序的培植相结合，推动全省“大调解”工作体系建设。这项工作还需要不断科学完善，但它显现出来的勃勃生机，已深深地印在中国特色社会主义法治生长中。随着时光的推移，随着“大调解”工作向深度、广度扩展，它必将在服务四川“两个加快”过程中焕发出更加夺目的光彩。

　　（本版图片由钟均成、徐献提供）