中国古代地方行政层级嬗变及启示

　　中华文明历史悠久，出现了秦、汉、唐、明、清等强大的封建王朝，历经两千年之久的君主专制统治，以皇帝为中心、皇权至上的高度集权的中央行政制度日臻成熟和完备。作为中央行政制度的重要补充，地方行政层级呈现出往复式规律性变化。鉴往知来，总结中国古代地方行政层级的嬗变规律，对于推进我国行政管理体制改革具有重要的现实意义。

　　一、中国古代地方行政层级嬗变轨迹

　　（一）秦汉的郡县二级制

　　郡县制始于春秋战国时期，其形成经历了相当长的时间，是早期邦国向封建帝国发展过程中的产物。公元前221年，秦王嬴政建立起第一个中央集权的封建王朝，在地方实现郡县两级制的行政体制。秦分天下为36郡，后增至46郡，设一监一守一尉，实行行政、军事、监察三权分立，皆由中央直接统辖。郡辖县1000左右，大县设令，小县置长，全面管理县中财政、农业、户口、治安等各项事务。汉承秦制，并随着疆域的扩大，郡增至83个。郡守对本郡财政有一定的支配权，在规定的范围内可以支配用于本郡官吏俸禄、军费以及各项文化教育等费用。

　　（二）魏晋南北朝的州郡县三级制

　　汉武帝为了更好地管理众多郡，设置13部刺史，将各郡分置于各部监察之下。东汉为镇压黄巾起义，不得不加重地方权力，改“部”为“州”，改刺史为州牧，全面掌管一州的行政、军事、民事大权，开启了州郡县三级地方行政体制时代。由于战争频繁，军事成为地方事务中的重要内容，这一时期的州郡长官多由武官兼任，地方官员身兼军政两职的现象也非常普遍，中央对地方的控制力减弱。魏晋南北朝时期为了限制地方势力的膨胀，防止“内轻外重”，不断分州析郡，至南北朝已有220州、999郡。

　　（三）隋唐初期的州县二级制

　　隋文帝针对州郡过多、官多民少、十羊九牧的现状，罢除郡的建置，减少行政层级，以州统县。隋炀帝仰慕汉制，又改州为郡，大力并省，全国降为190郡。唐朝开国以后，郡又被改为州，归唐群雄多被委任刺史，州的数目又膨胀起来，虽经唐太宗并省，仍有358州。唐初，将京都与陪都所在地的州称为“府”。但对于隋唐中央政府来说，直接管理二三百个州又成了一个很大的问题。

　　（四）唐宋的道（路）州县三级制

　　唐朝政府对地方派遣监察官员，由于其分区是按照主要交通线来划分的，故称为道。唐太宗按山川形分全国为10道，唐玄宗再分为15道。唐为扑灭安史之乱，普遍设置方镇，任命军政合一的节度史，形成了道（方镇）州县三级地方行政制度。唐朝最终亡于藩镇割据，宋太宗吸取唐朝失败教训，“杯酒释兵权”，对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱谷”，同时又以天下土地形势，根据交通线设置路作为地方最高一级政权。宋朝鼎盛时期，全国有路26处。路分置经略安抚司、运转使司、提点刑狱司、提举常平司，分别掌管地方的军、政、刑、财。这四司互不统属，分路不相一致，都直接对皇帝负责，致使地方权力大大削弱，从而保证了中央集权。宋朝“内重外轻”的行政体制设计，有效防止了内部分裂，但地方长期积弱，很难抵御外敌入侵，江山风雨飘摇，屈辱城下之盟，最终亡于蒙古铁蹄。

　　（五）元朝省路府州县多级制

　　蒙古民族以武力合并了金、西夏、南宋等政权，沿袭各政权的旧制，形成了多级复合型行政体制，最复杂的可达到五级之多，而最简单的则只有两级。在长达70年左右的征服过程中，为了加强对地方的控制，以中央行政中枢—中书省分驻地方，后由中央的派出机构转化为地方最高一级政权，简称“行省”或“省”，实行犬牙相入原则，在全国设立了11行省。行省制度的建立，对调整好中央与地方的关系，加强中央集权，防止地方分裂具有重要意义，标志着我国省制的开端。

　　（六）明清的省府县三级制

　　明朝随着疆域的缩小，行省幅员划小，撤销路的建置，改路为府，行政层级也逐渐简化为省府县三级。明朝改革行省制度，效仿宋朝做法，设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机构，分别掌管行政、司法、军事事务，强化了朝廷对地方的控制，中央集权趋于完善。清朝的地方行政体制大体仿袭明制，康熙将明朝15省析置为18省，雍正完全简化为单式的省府县三级，地方行政层级趋于稳定。

　　二、中国古代地方行政层级嬗变规律

　　纵观历代地方行政层级的变迁，我们可以发现中国古代地方行政层级嬗变体现出以下几条规律。

　　（一）中央集权是推动地方行政层级变化的主因

　　中国古代，以皇帝为主组成了中央集权的行政制度。在皇帝制度中，皇权是至高无上的，拥有行政、司法、财政、军事等无所不包的最高权力，皇权的这种特点决定了中央集权变化的规律：从单个朝代来说，开国皇帝一般比较英明，对中央集权的控制能力也比较强，但皇位世袭制决定了继承人的素质会逐渐降低，再加上外戚与宦官专政，集权统治会逐渐削弱，最终走向灭亡；从历代发展趋势来讲，经历了秦汉“三公九卿”制、隋唐“三省六部”制、宋朝“两府三司”制、元朝“一省六部”制和明清“内阁六部”制等不同的形式和发展阶段，中央集权的行政制度日渐成熟和完备。

　　地方行政制度是中央行政制度的补充，地方行政层级调整必然受中央集权变化规律的影响。在各个朝代开始阶段，为了提高政权运转效率通常会减少地方行政层级。但为了解决管理幅度过大和军事问题会设立监察区和军管区，这些非行政区最终会演变为州、道、路、省等地方高层政区，使地方行政层级变多，中央集权与地方分权之间表现为此消彼长的关系。中国历代封建王朝的发展史，正是中央集权加强到削弱、再加强再削弱的交替更迭，地方行政层级变化也表现为波浪式，最终随着封建集权制度的不断完善而趋于稳定。

　　（二）沿袭变革是历代地方行政层级变迁的主线

　　中国历代地方行政层级变迁的一条主要线路是对前代地方行政制度的基本沿袭和改进，沿袭为主，变革为辅。

　　沿袭主要源于历代王朝都面临着大体相同的环境和条件。一是面临的经济基础变化不大。封建政权崇尚重农抑商政策，确保税赋征派和地租征收，在维护政治稳定和巩固封建统治方面起到了重要作用，但也阻碍了工商业发展。二是共同倾向于“内重外轻”政策。历朝王朝成立之初，为了避免地方分权偏重，中央集权被削弱从而引发割据分裂局面，多采用“内重外轻”政策，在发展经济和保持稳定两者之间多选择后者，即使地方丧失抵御能力也在所不惜，这在宋、明两朝最为明显。

　　在继承的基础上不断革新，是中央集权能力不断加强的客观需要，也是地方行政制度不断完善的内在要求。秦朝在郡政区实行行政、军事、监察三权分立，汉朝设置13部刺史，唐朝设道对地方派遣监察官员，宋朝设置互不统属的路，元朝实行“行省”制度，无不是中央加强集权的创新；隋朝罢除郡的建置，宋朝消除方镇割据，明朝废路为府，也是中央加强集权的变革。对于地方行政制度而言，行政层级少，则管理幅度大，容易失控；行政层级多，则管理链条长，效率低下。因而，地方行政层级不可过多，也不可过少，存在一个可容忍的变动区间。地方行政制度的这种内在要求，接纳中央集权演变而来的新的高层政区，必须使原有的高层政区级别逐层下降，或取消，以保持地方行政层级的相对平衡。

　　（三）下稳上动是地方行政层级结构变化的特征

　　纵观中国2000多年的封建史，县作为地方行政层级的基层政区，是相对稳定的。县级的相对稳定性表现在自秦国推行郡县制以来，任何朝代的基层政区都是县，也从来没有被取消过。究其原因，一是百里之县的设计比较合理，适合农民朝出晚归的出行要求，对于官员下乡劝课农桑也比较合适；二是维护中央政权的需要，县是各朝中央政府落实一切政令的基本单位，赋税征集、军队招募、百姓安居乐业皆属县的职责范畴。

　　县以上地方行政层级，受中央集权与地方分权的博弈往往处于震荡变动之中。为了避免地方割据，必须将高层次的政区划得较小，导致高层次政区数目增多。中央的有效管理幅度达不到，就需要设立巡视或派出机构。这些机构有辖区，就会转化为地方行政层级。当行政权和军事权合一后，就可能对中央集权构成新的威胁。这使中央政权处于两难境地，内外轻重处于转换之中，高层政区频繁变动在所难免。

　　（四）财政改革是影响地方行政层级嬗变的重要因素

　　财政改革对地方行政层级嬗变的影响，首先表现在财政是地方行政制度变革的重要内容。自古以来，财政就在行政体制中占据特殊而又重要的地位，无论是商鞅变法、王安石变法，还是张居正“一条鞭法”，财政改革一直是中央行政体制改革的核心，也在古代地方行政体制变革中扮演着重要角色。

　　财政改革对地方行政层级嬗变的影响，还表现在财政是地方行政制度变革的推动力量。商鞅变法中制土分民、履亩而税、重农抑商等财政改革措施，保证了封建国家上层建筑的形成和完善，为中央集权的确立和实行郡县制创造了条件。商鞅为了配合国家对人口的管理，还制定了完善的户籍制度，从而催生了县制。古代各朝从国家安全出发，同时也为了涵养财源，徙民边塞，实行军、民屯垦，建立起都尉、都督、都护府或都司卫所等军管型的特殊地方行政制度，并逐渐融入到地方行政层级中来。

　　三、中国古代地方行政层级嬗变的现实启示

　　研究中国古代地方行政层级嬗变规律，是为了借鉴其中有益的部分，同时也是为了避免犯类似的错误，沿着继承和改进的基本发展路线，更好地完善今天的地方行政体制，科学推进行政管理体制改革。

　　当前，我国发展进入关键时期，改革步入攻坚阶段，行政体制改革已成为重点突破的领域，而地方行政层级调整则是这一重点突破领域的核心内容，不但关系到国家的凝聚力和政府的宏观调控能力，而且影响着地方的积极性和区域经济的协调发展，还涉及建设一个高效服务型政府，最大限度增进公共利益和社会主义政治民主，现实意义重大而又深远。以史为鉴，对当代中国地方行政层级调整提以下几点建议。一是以减少层级为目标。目前，我国地方行政层级实行的是省、地市、县市、乡镇四级架构，同时在各级次之间存在着副省级城市、副地级开发区和副县级管委会等准地方行政层级，还设立了享有省级经济管理权限的计划单列市，扩权县市、扩权强镇也正处于改革试点之中。随着经济发展和社会进步，各层次的政区越来越发展，各类型的政区不断创新，是一个正常必然的趋势。但我国当前地方行政层级之多，管理权限配置之繁，在中国历史上也是非常少见的，无论从治国的信息传递和保真角度看，还是从行政的成本和效率角度看，都存在着很多弊端，需要减少层次，规范政区。

　　二是以巩固基层为保障。基层政区作为整个国家政权的基础，是党和国家联系广大人民群众的最广泛、最深入的渠道，也是最能反映民意、离人民群众最近的政权组织，只有巩固基层政权，充分加强广大人民群众对基层政权的信赖与拥护，整个国家的政权才得以稳固强大。针对当前存在的农村和城市两种地理区域，按照分类管理的原则，分别实行地域型政区和城市型政区两类基层政区。在地域型政区，按照“大社会小政府”模式，大力发展代表农民不同利益诉求的各类非政府组织，落实好中央的各项“惠农、支农、富农”政策，提供农村义务教育、乡镇医疗卫生、农村养老保障等基本公共服务，不建议推行扩权强镇改革，并将乡作为基层政府的派出机构，以管理机制来替代行政体制。在城市型政区，建立健全社会稳定机制，不断完善社会保障体系，加强基础设施建设，搞好教育、文化、卫生等各项公共服务事业，建立公平、良好的投资环境，并将区域型政区从城市型政区中剥离出来。对于地域型政区向城市型政区的转换以及城市型政区合并问题，可根据城市化标准逐渐进行，自然过渡，并将是一个长期的过程。

　　三是以调整高层为方向。目前，全国省级与市县的比例约为1：71，如果采用省直接管市县的模式，则管理幅度过大。降低管理幅度，可有两种操作方式，或减少市县的个数，或增加省级政区的个数。由于市县级政区的合并问题会涉及到当地居民的切实利益而面临巨大阻力，不具有大幅调整的可能性。因此，降低管理幅度的主要操作方向在划小省区上。具体操作上，首先，明晰中央与地方政府的行政管理责权，中央负责国家安全、宏观调控、战略布局以及基本服务均等化等全国性事务，省级负责区域经济的协调发展和提高全省的公共服务水平，市县则负责为辖区居民提供具体的公共服务。通过不同责权的合理配置体现中央集权和地方分权，在合理的范围内尽量减少省上与中央下对市县的管理事项。其次，大力发展交通、通讯、网络等现代管理手段，不断提高省级政府执政能力，扩展施政空间。最后，根据促进区域经济发展进程，在保证中央在全国主导地位的前提下，从保护地方发展积极性的角度出发，遵循区域经济发展原则有计划分步骤地将省级行政区域逐步化小。

　　四是以财政改革为策略。财政是政府的一项综合职能，同时又是政府机构运转和提供公共服务的财力保证。2000年以来，我国逐步推行部门预算、国库集中收付、政府采购、财政监督、收支两条线等重大改革，逐步构建起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理框架模式，财政管理体制改革超前于行政管理体制改革，并对行政管理体制提出了新的要求。因此，可以通过一系列财政改革，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，实行省直管县财政体制，首先使我国财政管理层级变为中央、省、市县三级，再以省管县财政体制改革助推行化管理创新。另外，机构改革要与财政改革同步，以法律的形式严格控制财政供养机构和人员数量，为行政管理改革提供必要条件。（作者：成军河北省财政科学与政策研究所副研究员） (来源：人民网)